Jelenlegi hely

Címlap » Rövid beköszöntő az elektronikus folyóirat első számához
dr. Vas Gizella
r. ezredes ORFK Határrendészeti Főosztály vezetője

A schengeni térség változásai

 

A schengeni térség fogalma 2007 óta kézzel foghatóvá vált Magyarország és - velük együtt számos közép-kelet-európai ország - állampolgára számára, hiszen ettől az időponttól kezdve szűntek meg a belső határainkon a határellenőrzések. A felmérések szerint a határellenőrzés nélküli utazás az egyik legmeghatározóbb vívmány az érintett lakosság számára az uniós és - később a schengeni – csatlakozás során. A megkérdezettek igen nagy számban említik a szabad utazást, mint az „EU” csatlakozásból származó pozitívumot.

 

A Schengeni térség története 1984-ben kezdődött, amikor a Saarbrückeni Egyezményben Franciaország és Németország megegyezett, hogy közös határukon megszüntetik az uniós polgárok ellenőrzését. Később csatlakoztak hozzájuk a Benelux államok, akikkel együtt 1985-ben aláírták a Schengeni Egyezményt az ellenőrzéseknek a belső határokon történő fokozatos megszüntetéséről. Az Egyezmény II. címében a felek elhatározták, hogy ki fogják dolgozni a hosszú távú végrehajtási intézkedéseket „a személyek belső határokon való ellenőrzésének megszüntetéséről és ennek a külső határokra való áthelyezéséről”. Ennek értelmében a felek 1990-ben aláírták a Schengeni Egyezmény Végrehajtásáról szóló Egyezményt, amely már az aláíró államok ratifikációját megkívánó államközi szerződés volt. Ez az Egyezmény 1993-ban lépett hatályba, de a Záróokmányban csatolt Közös Nyilatkozat értelmében annak alkalmazására csak akkor került sor, ha az aláíró államokban a feltételek ténylegesen is adottá váltak.

 

Az alapfilozófia megfogantatása és megvalósítása óta azonban sok idő telt el és sok minden megváltozott. Mindenekelőtt a schengeni térség hatalmasra duzzadt, a kezdetben Németországot, Franciaországot és a Benelux államokat magában foglaló térségnek ma már 26 tagállama van, köztük olyanok is, amelyek nem tagjai az Európai Uniónak. Az Európai Bizottság adatai értelmében a schengeni térség jelenleg 42 673 km tengeri és 7 721 km külső szárazföldi határral körülvett terület, amelyen belül 26 európai ország több mint 400 millió lakosa élvezheti az ellenőrzés nélküli utazás előnyeit[1].

Ugyanakkor gyakorlatilag Vilniustól Lisszabonig szabad az út mindazok számára is, akik bejutnak a schengeni külső határokon, hiszen a határellenőrzés nélküli utazás nemcsak az uniós polgárokat illeti meg a schengeni térségben.

 

Ezzel a növekedéssel egyidejűleg azonban egyre komolyabb kihívásokkal kell szembenézni. Az 1990 óta ugyanazon alapelvek mentén szabályozott schengeni rezsim nehezen reagál a világpolitikai, világgazdasági események következtében drasztikusan növekvő illegális migrációra és biztonsági kihívásokra. Egyre több tagállamban érik meg a gondolat, hogy az ellenőrzések visszaállítására a határokon a megengedettnél több lehetőség legyen, illetve sokkal kiterjedtebb rendőri ellenőrzéseket hajtanak végre a belső határok mentén és a schengeni térségben. Több tagállam pedig valósággal követeli, hogy szankcionálja az EU azokat a külső határokon lévő schengeni országokat, amelyek nem megfelelően teljesítenek, annak ellenére sem, hogy az Európai Uniótól ehhez jelentős segítséget kapnak. A bizalmi elv napjaink migrációs nyomása alatt érezhetően egyes tagállamok irányában megingott.

 

A migráció – nem törődve az európai menekültügyi szabályozásban előírt felelősségi renddel -, továbbra is a nyugat-európai országokat célozza meg. A schengeni külső határokon elhelyezkedő „új” tagállamokat mind a legális migráció, mind pedig az illegális migráció, illetve a menedékkérők tranzitként használják. Az ezekben az országokban menedékkérelmet benyújtók nagy többsége rövid időn belül tovább akar jutni a schengeni térség nyugati országaiba, amelynek a megakadályozása az ellenőrzés nélküli belső határokon egyre nagyobb kihívást jelent.

 

A másik lényeges változás az a tény, hogy maga a Schengeni Végrehajtási Egyezmény már nem bír túlzott jelentőséggel, hiszen az Amszterdami Szerződés hatálybalépése (1997) óta az abban foglalt rendelkezéseket fokozatosan váltják ki a közösségi jogszabályok, így már sem a határellenőrzésre,[2]sem a vízumokra[3] nem találunk rendelkezéseket abban. A Schengeni Végrehajtási Egyezményt sem írja ma már alá senki, az Európai Unióhoz csatlakozó országok számára a schengeni vívmányok átvétele kötelező e nemzetközi jogi aktus hányában is. Ennek ellenére az uniós tagság és a teljes jogú schengeni tagság a mai napig nem egyazon időpontban következik be, a teljes jogú tagság továbbra is a többi tagállam döntésének függvénye. Az Európai Unión kívüli országok csatlakozása pedig a schengeni vívmányok alkalmazásáról szóló, az Unióval megkötött megállapodások útján történt.

 

A schengeni térség létrejötte óta jelentős változásokat hozott a külső határok ellenőrzésében az Európai Unió határellenőrzésért felelős ügynökségének, a Frontex-nek a létrehozása is[4]. Az ügynökség léte szimbolizálja azt a tényt, hogy a külső határok ellenőrzése európai ügy és abban a tagállamok nem maradhatnak magukra, de nem jelenti egy európai határőrség létrehozását, ahogyan azt egyes európai gondolkodók, illetve a Stockholmi Program[5] szelleme előrevetítették. A határellenőrzés továbbra is a tagállamok hatásköre maradt és jelen pillanatban úgy tűnik, hogy ez olyan erős szuverenitási kérdés, hogy ebben áttörés egyelőre nem várható. A Frontex továbbfejlődését szolgáló módosító rendelet elfogadását követően - az Európai Parlament nyomására - a vendégtisztek együttesét 2011 óta ugyan európai határőr csapatoknak nevezzük, ám ez még nem jelent európai határőrséget, bár kétségkívül egy első lépés lehet annak irányában.

 

A Frontex léte és működése számos jelentős kérdésben segíti azt, hogy a schengeni követelmények egységesen érvényesüljenek a külső határokon és a tehermegosztás elve alapján a többi tagállam segítse a nagyobb migrációs nyomásnak kitett külső határszakaszokat. Ennek jegyében a Frontex közös képzési tematikát dolgozott ki, elemző-értékelő munkát végez és közös műveleteket koordinál a külső határokon. Ez utóbbi során más tagállamok rendőrei, határőrei segítik a külső határokon „honos” rendőri, határőrizeti szervek munkáját, amelyhez bizonyos jogköröket kaptak. Noha az ügynökség az európai intézményekhez hasonlóan kissé nehézkes és bürokratikus és nem minden esetben találja meg a közös megoldást a számtalan tagállami érdek közepette, kétségkívül új dimenziót hozott a schengeni térség működésébe és elősegíti a nagyobb odafigyelést a külső határokon jelentkező kockázatokra, neuralgikus pontokra és jelentős szerepet vállal azok kezelésében is.

 

 

Biztonsági kihívások

 

A belső határokon az ellenőrzések megszüntetése a rendvédelemért felelős hatóságoknak óriási kihívást jelent. Az ellenőrzések hiánya olyan biztonsági deficitet eredményezhet, amelyre meg kellett és meg kell találni a megfelelő válaszokat. A belső határok nyitottsága ugyanis amellett, hogy erősíti az európaiságot, a szabad mozgást, a regionális együttműködést, a több országba szakadt nemzetiségek közötti kapcsolattartást, erőteljesen sebezhetővé teszi az egyes államok belső biztonságát. A rendvédelmi szerveknek olyan hatékony szűrő tevékenységet kell biztosítaniuk, amely garantálja a jóhiszemű személyek szabad utazását, ugyanakkor segít megelőzni és felderíteni a jogellenes cselekményeket oly módon, hogy a – szerencsére – nagyobb részt legális szándékkal és módon utazók, a lehető legkevesebb akadályozásnak legyenek kitéve.

 

Nem véletlen, hogy a schengeni térség megálmodói a Schengeni Egyezmény létrehozása során annak számos cikkében - és később a végrehajtási normákban is - a kompenzációs intézkedések egész sorát szabályozták, míg magát a fő gondolatot – nevezetesen, hogy a belső határokon megszűnik az ellenőrzés – mindössze egy-két mondattal deklarálták. A schengeni rezsim tehát úgy épült fel, hogy megfelelően ki lehessen küszöbölni az ellenőrzések megszűnésével járó biztonsági deficitet. Egyaránt szabályokat alakított ki a schengeni beutazást lehetővé tevő vízumok kiállítására és a beutazás első lépcsőjeként vízumkiadás során ellenőrzést végző konzulátusokra, a külső határok szigorú ellenőrzésének követelményeire és a belső határokon kialakítandó határon átnyúló, közvetlen rendőri együttműködésre, valamint létrehozta a schengeni térség körözési rendszerét, a Schengeni Információs Rendszert.

 

2002-ben fogant meg az ún. integrált határellenőrzési modell fogalma, amelyet az Európai Tanács 2006-ban elfogadott következtetéseiben[6] deklarált. Ez egyértelművé teszi, hogy a schengeni térség védelme egy összetett és több hatóságot, illetve a rendőrségen belül is több szolgálati ágat érintő feladat. Az integrált határellenőrzésnek megfelelően kezelnie kell a schengeni térségbe áramló irreguláris vagy illegális migrációt, de ezzel egyidejűleg ki kell szűrnie az egyéb jogellenes cselekményeket is és garantálnia kell a teljes schengeni térség biztonságát. Ennek érdekében már régen nem elegendő pusztán a külső határokon megkezdeni a szűrő, ellenőrző tevékenységet. A származási és tranzitországokban működő tagállami migrációs, bűnügyi összekötő tiszteknek, okmányszakértőknek olyan együttműködést kell kialakítaniuk az érintett országok hatóságaival, illetve helyzetelemzéseket kell készíteniük, amely lehetővé teszi azt, hogy minél kevesebb olyan személy jelenjen meg legálisnak tűnő jogcímekkel a külső határokon, akik szándéka egyértelműen jogellenes. A származási és tranzit országokból származó információknak pedig segíteniük kell a külső határokon végzett tevékenységet. A schengeni térség államai csakis ezen országokkal szorosan együttműködve képesek a migráció megfelelő kezelésére.

 

Az integrált határellenőrzési modell értelmében a külső határokon túl is jelentős szűrőtevékenységet végeznek a tagállamok a schengeni térségen belül, melynek keretében fokozott együttműködésre van szükség az érintett (rendőri, határellenőrzési, vám, bevándorlási) hatóságok között. Másrészt az egyes tagállamok rendőri szervei között lényegesen szorosabb és közvetlenebb együttműködés alakult ki, különösen a belső határok mentén. Az ellenőrzés nélküli térségben a minden eddiginél gyorsabb és pontosabb információáramlásnak kell kialakulnia a rendőrségek között. Egy szerb határon illegálisan belépő személy rövid idő alatt elérheti Ausztria területét, de egy Magyarországon elkövetett jogellenes cselekmény esetén is szinte észrevétlenül lehet elhagyni az országot a belső határokon. Az időtényező és a közvetlenség, valamint a másik tagállam területén biztosított jogkörök (pl. határon átnyúló üldözés), a közös tevékenység (pl. közös járőrözés) kiemelt szerepet játszanak a schengeni térség biztonságában.

 

A schengeni térségen belül az illegális migráció egyre nagyobb biztonsági kihívást jelen a tagállamok számára. A Frontex adatai értelmében a 2011. október és december között az előző évhez képest közel 30 000-re növekedett az illegális határátlépések száma. Ezek 75%-át a Földközi-tenger keleti részéről jelentették, leggyakrabban afgán és pakisztáni állampolgárokkal kapcsolatban.

 

A schengeni térség külső határain jelentkező nyomás többnyire az érintett harmadik országokban végbemenő fejleményekhez kapcsolódik – ez a 2011-es arab tavasz ideje alatt egyértelművé vált. A szíriai helyzet is várhatóan jövőbeni migrációs áramlást okoz a szomszédos országok, valamint az Európai Unió irányában. 2011 októbere és decembere között már 578 szíriai állampolgárt fedtek fel, amikor is a zöldhatáron kísérelték meg átlépni a schengeni térség külső szárazföldi határát. Az elfogások 82%-a görögországi külső szárazföldi határokon történt.

 

Magyarország geopolitikai és gazdasági helyzetéből adódóan schengeni csatlakozást követően is tranzitország maradt. Területén vezetnek át a főbb közép-európai és dél-kelet-európai migrációs útvonalak. Ukrajna felől jelenleg nem jellemző nagyobb migrációs nyomás, azonban az útvonal korábbi erőteljes szerepe miatt folyamatos figyelmet igényel. Jelenleg ezt a határszakaszt leginkább a határátkelőhelyeken a hamisított közokiratok felhasználása, a nagyértékű, lopott gépjárművek jogellenes kivitele, illetve a teljes határszakaszt a jövedéki termékek csempészete jellemzi.

 

A déli határszakaszon az utóbbi évek legszignifikánsabb migrációs beáramlása figyelhető meg, amely kiemelt figyelmet igényel a magyar Rendőrség részéről. A jelenség sajátossága még, hogy a magyar-szerb határon másodízben lépnek be a schengeni térségbe az illegális migránsok, miután Görögországot jogellenesen hagyják el Macedónia irányában. A „Schengenből Schengenbe” irányuló illegális migráció egy teljesen új jelenség és jól mutatja azt a helyzetet, amikor egy schengeni külső határokért felelős tagállam nem megfelelően látja el a feladatait. Hiába a nagy létszámú Frontex segítség, ha az elfogott személyekkel szembeni eljárásokra és azok megfelelő elhelyezésére a fogadó ország nem rendelkezik kellő kapacitásokkal. Úgyszintén felhívja ez a jelenség a figyelmet arra a problémára, hogy a schengeni térséggel szomszédos államok milyen kapacitásbeli problémákkal küzdenek és hiányzik a megfelelő jogszabályi környezet is, beleértve a releváns visszafogadási megállapodásokat is. A történelmi, politikai ellentétek is lényegesen hátráltatják a térségben a migrációs helyzet megoldását. A jelenség visszaszorítására csak ezen országok bevonásával van esély és fontos a segítségnyújtás az EU-n kívüli európai államok számára is.

Ezt az útvonalat elsősorban afgán, pakisztáni, török és koszovói állampolgárok használják. A jellemző elkövetési módszer a gépjárműben megbúvás és kisebb-nagyobb csoportokban a tiltott határátlépés a zöldhatáron. Ezt az útvonalat teljes egészében embercsempész hálózatok tartják a kezükben. A török állampolgárok vízummentesen, legálisan utaznak be a nyugat-balkáni országokba, majd ezt követően – vízum hiányában – jogellenesen próbálnak bejutni a schengeni térségbe. Egyre több a koszovóiak között is azoknak a száma, akik a Szerbiával kötött megállapodás alapján legálisan személyazonosító igazolvánnyal utaznak Szerbiába és onnan próbálnak továbbjutni – illegálisan - a schengeni tagállamokba.

 

Miután ez az útvonal Magyarországot követően jórészt egyértelműen Ausztria irányában folytatódik, igen szoros együttműködés kialakítására volt szükség az osztrák hatóságokkal mind határrendészeti, mind pedig bűnügyi vonalon. Az osztrák rendőrök folyamatosan jelen vannak a magyar-szerb határon, illetve közös ellenőrzésekre kerül sor a belső határok közelében az érintett területi szervek között is.

 

A magyar-román határszakasz helyzete sajátos a tekintetben, hogy meglehetősen bizonytalan Románia schengeni csatlakozásának az időpontja. 2011 márciusa volt a korábbi potenciális időpont, amelynek elhalasztódása okán – tekintettel a jelentős migrációs mozgásokra - továbbra is szigorú határellenőrzési rezsimet kell fenntartani ezen a szakaszon. Ez a határszakasz jelenleg is aktív és elsősorban a magyar-szerb határról elterelődő migráció és a romániai befogadó állomásokról érkező észak-afrikai menedékkérők jellemzik. Itt a zöldhatár aktvitása, valamint a teherszállító vasúti járművekben való megbújás a jellemző.

 

A korábban jelentős tranzitutas elosztóként szereplő Liszt Ferenc nemzetközi repülőtéren jellemző volt az átszálló utasok körében – különösen a schengeni országból érkező belső járatokról harmadik országokba induló járatokra átszálláskor - a jelentős mértékű túltartózkodások felfedése, ám a nemzeti légitársaság megszűnésével ez az utas kategória már nem jelentkezik a repülőtéren.

Az Európai Unió repülőterein – így hazánkban is - általános jelenség a közokirat-hamisítások magas száma, amelyek felfedését nehezíti, hogy sokszor ezek, a schengeni jog értelmében ellenőrzés alá nem eső belső járatok esetében fordulnak elő. A belső biztonság a repülőtereken szúrópróbaszerű, kockázatelemzésen alapuló okmányellenőrzések nélkül gyakorlatilag igen sérülékeny lenne. Aki ugyanis a schengeni térségbe egyszer már bejutott – és e célból gyakran használnak olyan repülőtereket, ahol nem schengeni színvonalú az ellenőrzés – szabadon repülhet a célállomások között. Jelentős kihívást jelentenek a fapados légitársaságok és a kizárólag ilyen járatokat kiszolgáló repülőterek, hiszen olyan markáns üzleti érdekek jelennek meg esetükben, amelyek érvényesítése során sérülhetnek a biztonsági szempontok is. Itt nagyon fontos a megfelelő egyensúly megtalálása.

 

 

A határrendészet helye és szerepe

 

A schengeni térség biztonságának kétségtelen kulcsszereplői a határellenőrzésért felelős hatóságok, legyen az önálló határőrizeti szerv vagy a rendőrség. A határellenőrzés nem csupán azoknak a schengeni tagállamoknak az érdeke, akik azt ellenőrzik, hanem valamennyi olyan tagállamé, amelynek belső határain megszűnt az ellenőrzés. Ezért az érintett tagállamok nemcsak a maguk számára végzik a határellenőrzést, hanem a többi schengeni állam nevében és érdekében is. Ennek következtében a külső határokért felelős tagállamoknak a határellenőrzést folyamatosan, megfelelő erőkkel és eszközökkel fenn kell tartaniuk, és az ellenőrzésnek ki kell terjednie nemcsak az érintett ország, hanem a teljes schengeni térség államainak beutazási feltételeire. Fel kell lépni, továbbá minden olyan illegális cselekmény ellen is, amelyek a helyi biztonságot nem érintik, de a schengeni térség egészére vagy annak más tagállamaira veszélyt jelentenek.

 

Ez utóbbi a schengeni keleti határokért felelős tagállamokban igen nehezen magyarázható a közvélemény számára, így Magyarországon is. Míg a migrációs szempontból célországoknak tekinthető tagállamok állampolgárait az illegális migráció jelensége aggodalommal tölti el, rendszeresen napirenden szereplő téma, sőt gyakran a politikai választási kampányokban kulcsfontosságú kérdés, addig a tranzit országnak számító, a szárazföldi külső határokat őrző tagállamokban a más típusú jogellenes cselekményekkel szembeni fellépés kiemeltebb elvárás a rendőrség felé a lakosság részéről. Általános tapasztalat, hogy - a határmenti lakosságot kivéve - a jelenség nagyságrendjéről és az ezzel kapcsolatos hatósági erőfeszítésekről a közvéleménynek nincsenek ismeretei, az illegális migráció hatásait közvetlenül nem érzékelik. Természetesen fel kell készülni arra is, hogy ebben bármikor változás következhet be.

 

Ennek ellenére a magyar határrendészet fontos és kiemelkedő szerepet játszik a schengeni térség biztonságában. Amikor 2007-ben Magyarország megkapta a bizalmat és a schengeni térség teljes jogú tagjává válhatott, arra is kötelezettséget vállalt, hogy szavatolja a schengeni térség biztonságát és a határain feltartóztatja az illegális migrációt, miközben természetesen védelmet és oltalmat biztosít azok számára, akik erre a nemzetközi jog értelmében rászorulnak. Téves az a nézet, miszerint nem szükséges erőfeszítéseket tennünk, hiszen számunkra nem jelent problémát a migráció, mivel az illegális migránsok többsége elhagyja az országot.

 

A schengeni rendszer ugyanis egy fontos bizalmi és felelősségi rendre épül. A belső határokon az ellenőrzés megszüntetésének az ára, hogy a külső határokért felelős tagállamokra lényegesen több teher hárul, a belső határaikon ellenőrzéseket megszüntető tagállamok nagymértében rájuk bízzák a saját biztonságuk szavatolását is. A bizalom elvesztésének súlyos szakmai, de egyben politikai következménye lehet, ha a szomszédos országok visszaállítják határaikon az ellenőrzést, hiszen erre hamarosan mód nyílik majd a közösségi jog értelmében is[7]. Annak is negatív hozadéka lehet, különösen a szabad mozgás jogát gyakorló személyek vonatkozásában, ha a belső határokon a többi tagállam rendőri szervei - a külső határok gyengeségei miatt – a szúrópróbaszerű ellenőrzéseken túlmenően alaposabb idegenrendészeti ellenőrzéseket kénytelenek végezni.

 

Mindemellett a közösségi jog és a tagállamokkal kötött bilaterális megállapodások értelmében visszafogadási kötelezettség terhel bennünket minden olyan esetben, amikor bizonyíthatóan Magyarország határain illegálisan érkezett valaki a schengeni térségbe.

 

Ugyanakkor a szolidaritás és a tehermegosztás elve is működik az Európai Unióban, nem maradnak magukra a külső határokért felelős tagállamok. A schengeni csatlakozásunkat megelőzően a Schengen Alap terhére megvalósított beruházások, képzések és eszközbeszerzések segítettek abban, hogy a schengeni követelményeknek megfelelő színvonalú határőrizet és határforgalom-ellenőrzést alakítsunk ki a külső határainkon. 

Ezt követően 2007 óta hívhatóak le a Szolidaritási Alapok keretében a Külső Határok Alapból azok a támogatások, amelyek a schengeni külső határok fejlesztését szolgálják. A külső határszakaszok hossza és az ott realizált tevékenységek függvényében több millió eurós összegeket használhatnak fel a külső határok ellenőrzéséért felelős tagállamok. Az Európai Unió által a külső határokra fordított pénzügyi források alapján joggal elvárható, hogy a külső határok ellenőrzését ellátó tagállamok magas színvonalú infrastrukturális és technikai támogatottsággal, hatékonyan lássák el a külső határok ellenőrzését.

 

Magyarországon a határrendészet átalakulása egybe esett a schengeni csatlakozás időpontjával, így egy új, még kipróbálatlan struktúrában kellett megkezdeni azt a felelősségteljes feladatot, amely a teljes jogú schengeni tagságból ránk hárul. Nem éppen szerencsés, hogy a két esemény egyidejűleg következett be, hiszen a szervezeti átalakulás (megszűnés) valamennyi gyermekbetegsége és negatívuma éreztette hatását a határellenőrzési tevékenység hatékonyságában.

Napjainkra egyértelművé vált, hogy a Rendőrség szervezetén belül a külső határokon nagy szükség van az önálló határrendészeti szervezeti elemekre. Biztosítani szükséges azt, hogy az e feladatokat ellátó állományt a külső határokon és a határterületen jelentkező feladatoktól ne lehessen elvonni, hiszen az államhatár őrizete a nap huszonnégy órájában ellátandó feladat. Így van ez akkor is, ha az adott határszakasz migrációs fertőzöttsége alacsony. A prevenciós tevékenységben a járőrjelenlétnek óriási szerepe van, ugyanakkor fel kell készülni minden esetben arra is, hogy a frekventált határszakaszokon bevezetett intézkedések, technikai fejlesztések és erő-eszköz megerősítések előbb vagy utóbb az elkövetési módszerekben okoznak változást vagy az útvonalakban eredményeznek terelőhatást.

 

A határforgalom-ellenőrzésben is jellemző, hogy a Rendőrség határrendészeti szolgálati ága erőteljes átmenő forgalmat kezel a schengeni csatlakozás óta. A korábban az osztrák határon kialakult várakozások jórészt az ukrán, román és szerb határszakaszra tolódtak át, ugyanakkor az ott lévő határátkelőhelyek áteresztő képessége alulmarad a forgalom igényeihez képest. Különös igaz ez az ukrán határszakasz esetében. A nyugat-európai vendégmunkás áradat, valamint az intenzív teherforgalom, amely Románia uniós csatlakozása óta a román szakaszon nőtt meg legdrasztikusabban, folyamatosan igényli, hogy a határátkelőhelyek teljes kapacitással üzemeljenek. Sajátos és összehangolt feladat ellátást igényel az a körülmény, hogy a határátkelőhelyen jelentős számú illegális cselekményt fedünk fel, ugyanakkor a jóhiszemű utasokat minél gyorsabban és kulturáltabban léptessük át. Különös odafigyelést igényel az egyre növekvő és összetettebb határforgalomban a szabad mozgást jelentő személyek előjogainak érvényesítése és a nemzetpolitikai érdekek mentén a határon túli magyarság kapcsolattartásának elősegítése is a schengeni előírások keretei között.

 

A külső határszakaszokon kívül az átmenő illegális migráció kezelésében a többi szolgálati ágnak is jelentős szerepet kell vállalnia. Az operatív információkon alapuló ún. mélységi migrációs ellenőrzések nélkül hatékonyan fellépni az illegális migrációval szemben nem lehetséges. Ennek számos oka van.

 

Mindenekelőtt le kell szögezni, hogy bármilyen szigorú is a határellenőrzés, száz százalékos eredményességet egyetlen állam sem képes produkálni. A totális ellenőrzések korszaka a határokon végképp lejárt. Optimális esetben, a határellenőrzési tevékenységet a bűnügyi operatív információgyűjtés és az alapos elemző-értékelő munka eredményeként létrejött adatok (kockázatelemzés) támogatják. Nagyon nagy a veszély abban, ha óriási erő-eszköz felhasználással, információk hiányában, véletlenszerűen történik az ellenőrzés, hiszen ez jelentős mértékben leköti az állományt és az eszközöket, mialatt felfedésekre minimális számban kerül sor. Az eredménytelenség súlyos motiválatlanságot okozhat és legtöbbször a jóhiszemű beutazókkal szembeni indokolatlan szigorúsággal is járhat. A megfelelő információkkal kiszolgált és megfelelő szintű felkészültséggel rendelkező állománnyal ellátott határellenőrzés a megfelelő logisztikával ellátva tud nagy hatékonysággal működni, de természetesen még így sem lehet szavatolni azt, hogy egyetlen személy sem jut be illegálisan a schengeni térségbe.

 

Az ország területén végzett ellenőrzések szükségességét a legális jogcímekkel való visszaélések magas száma is indokolja. Az ellenőrzés nélküli belső határok miatt óriási a látencia a tekintetben, hogy az eredetileg legális jogcímekkel érkezők minden esetben elhagyják-e a schengeni térséget az arra előírt időben. Tapasztalataink és az európai statisztikák[8] is azt mutatják, hogy igen magas a túltartózkodók száma, vagyis, akik a legális időn túl maradnak a schengeni térségben. Ezeket az eseteket felfedni – mélységi ellenőrzések hiányában – leginkább csak a schengeni térségből kiutazáskor lehet, amennyiben erre egyáltalán sor kerül.

 

Úgyszintén nagy problémát okoznak a menekült kérelmekkel való visszaélések. Általában a menedékkérők végső célja valamelyik észak- vagy nyugat-európai schengeni tagállam, a keleti határokon lévő tagállamokat erre csak kiindulópontként használják. A benyújtott menekültkérelmekkel próbálják elérni, hogy nyitott befogadó állomásokra kerülhessenek és az első adandó alkalommal – kihasználva azt, hogy a belső határokon nincs ellenőrzés – illegálisan próbálnak továbbjutni Nyugat-Európába. A magyarországi negatív tapasztalatok mellett ez a jellemző magyar-román határon elfogott személyek esetében, akik Romániában kérnek menekültstátuszt, ám a kérelmezői státusz lehetőségeivel visszaélve elindulnak Magyarországon keresztül Nyugat-Európába.

 

Hasonló a helyzet a kísérő nélküli kiskorúakkal, akik a tapasztalatok szerint rendkívül rövid idő alatt elhagyják a számukra kijelölt gyermekvédelmi intézményt annak érdekében, hogy a schengeni térségbe tovább tudjanak utazni.

 

Jelentős az elvárás a külső határokon lévő tagállamok irányába a tekintetben is, hogy szűrjék ki a határellenőrzés során azon gazdasági okokból Nyugat-Európába tartó migránoskat is, akik a nyugat-balkáni vízumliberalizációs folyamatokat kihasználva utaznak be a schengeni térségbe és ott visszaélésszerűen nyújtanak be menekültkérelmet.

 

Bár továbbra is számottevőek a klasszikus illegális migrációt jellemző elkövetési módszerek, több új olyan jelenséggel is szembesülnünk kellett, amelyek a határellenőrzés során igen nehezen kiszűrhetőek. A belső határok nélküli térségben pedig gyakorlatilag ellenőrizhetetlen az, hogy a vízum vagy tartózkodási engedély birtokosa túllépi-e az eredetileg legális tartózkodási időt vagy az eredetileg megjelölt céltól teljesen eltérő tevékenységet folytat, netán a kérelemben megjelölt tagállamok helyett más úticélt választ.

 

A mélységi migrációs ellenőrzések jelentőségét a Magyarország soros elnöksége alatt végrehajtott összeurópai akció (Mitras) eredményei is igazolták. A résztvevő országokban igen magas számban fedtek fel illegálisan tartózkodó személyeket, sőt a görög határon éppen zajló Frontex művelet elfogásaihoz képest is jelentős volt a schengeni mélységi területeken elfogottak száma. Az akció sikerét igazolja, hogy a soron következő elnökségek – elfogadva a magyar elnökség javaslatait és kidolgozott módszereit – folytatják az akciósorozatot, hasonlóan magas számú elfogásokkal.

 

A Mitras sikere további ösztönzést adott arra, hogy jó úton halad a határrendészeti szakterület a mélységi migrációs ellenőrzések szervezésében. Mára kialakult egy olyan átfogó ellenőrzési rendszer, amely a regionális szervezésnek köszönhetően a nap huszonnégy órájában lefedi a magyarországi tranzit útvonalak ellenőrzését. Noha a hatékonyság elmarad a megkívánt szinttől, a mélységi migrációs ellenőrzésekben már most is vannak kiemelkedő eredmények, és kétségkívül pozitívumnak számít a rendőrség szolgálati ágainak együttműködése ezen a területen. Mindenképpen tovább kell lépni a társhatóságokkal való együttműködések terén is és szorgalmazni kell, hogy az együttes akciók az illegális migráció elleni fellépést is szolgálják. Az ilyen típusú együttműködésben a rendőrségnek vezető, koordináló szerepet kell játszania.

 

Több tagállam követi el azt a hibát, hogy a belső határok mentén meglévő határrendészeti szaktudást és képességet veszni hagyja miután az érintett állomány más területeken lát el feladatokat. A schengeni csatlakozás előtt álló országok rendszerint jelentős létszám és költség megtakarítást várnak a csatlakozástól. Az újonnan csatlakozó országokkal szomszédos schengeni országokra is jellemző, hogy alig várják, hogy a külső határok ellenőrzésének igen nagy terhe és felelőssége áttolódjon az új tagállamokra, remélve, hogy a továbbiakban nekik határrendészeti jellegű problémái nem lesznek.

 

Ám a tapasztalatok azt mutatják, hogy valójában nem ez a helyzet.

 

A migrációs útvonalak ugyanis megmaradnak, a korábban azt a határszakaszt jellemző mozgások nem tűnnek el. A belső határok mentén nyitottá váló „migrációs folyosó” azt indokolja, hogy a határrendészeti kompetenciákat és egyes szervezeti elemeket fenn kell tartani a belső határok mentén is. Ausztria például a közelmúltban hozott létre újonnan a tartományokban határrendészeti és idegenrendészeti szervezeti elemeket, amelyeknek a feladata az országba érkező és azon áthaladó illegális migráció kezelése. Annak ellenére ugyanis, hogy Ausztriának a légi határain kívül nincs külső határszakasza, óriási migrációs nyomásnak van kitéve mind déli, mind pedig keleti irányból. Ugyanakkor a határellenőrzési ismeretek elvesztése súlyos gondot jelenthet abban az esetben is, ha nemzetbiztonsági vagy jelentős közrendvédelmi okokból a határellenőrzést ideiglenesen vissza kell állítani.

 

A határrendészet kihívásai és jövője a schengeni térségben

 

A Lisszaboni Szerződés és a Stockholmi Program rendelkezései alapján egyértelmű, hogy a határellenőrzés szerepe a jövőben tovább erősödhet, de az is alapvető elvárás marad, hogy a jóhiszemű beutazókat és a szabad mozgás jogát élvezők utazását semmilyen intézkedés ne nehezítse tovább. Az EU egy olyan egyensúly kialakítására törekszik, amely egyaránt garantálja a biztonságot és szolgálja az európai polgárok szabadságát, valamint az arra rászorulók védelmét.

 

Ennek érdekében az alábbi sarokpontok mentén várhatóak európai szinten előrelépések:

 

  • intelligens határellenőrzés[9] (modern technológia a határforgalom-ellenőrzésben és a határőrizetben);
  • a biometrikus azonosítók jobb kihasználtsága az okmányok és a személyek ellenőrzésében;
  • a Frontex szerepének erősítése, az európai határőrség gondolatának továbbvitele;
  • jobb helyzettudatosság és reagáló képesség (Eurosur[10]).
  • a schengeni előírások sokkal következetesebb alkalmazása a tagállamok által és annak hatékonyabb ellenőrzése, a határellenőrzést nem megfelelően végző tagállamok szankcionálhatósága[11].

 

Az intelligens határellenőrzés szükségességét az Európai Bizottság több okból sürgeti.  A határforgalom-ellenőrzésben megjelenő egyre nagyobb utasforgalmat már nem lehet csak a humán erőforrás létszámának növelésével kezelni. Ugyanakkor sokkal differenciáltabb ellenőrzést kell kialakítani a tekintetben, hogy a szabad mozgás jogát élvezők és a nagy gyakorisággal utazó, jóhiszemű személyek számára a határellenőrzés során ténylegesen gyorsabb átlépést biztosítsunk. Különösen dinamikusan fejlődik az európai nemzetközi repülőterek forgalma, ahol a biztonság elsődleges szavatolása mellett egyre több utas gyors és kulturált be-és kiléptetését kell biztosítani. Ugyanakkor az alkalmazandó modern technológiának mind a határátkelőhelyen, mind pedig a kék és zöld határszakaszokon a nagyobb biztonságot kell szolgálnia, amely segíti a humán erővel történő feladatellátást, egyes esetekben pedig ki is válthatja azt. Fontos, hogy az intelligens határellenőrzés kialakítása oly módon történjen, hogy az európai országok határellenőrzés gyorsan reagálni tudjon a geopolitikai változásokra (pl. válsághelyzetekből menekülők, gazdasági menekültek vagy vízummentesség biztosítása).

 

A humánerőforrás kiváltásának másik igen fontos célja, hogy a rendelkezésre álló erők-eszközök a kockázatos utaskategóriákra, járművekre és a frekventált határszakaszokra koncentrálva legyenek alkalmazhatóak, ezáltal jobban szolgálva a biztonsági szempontokat.

 

A biometrikus azonosítók kihasználásával már több tagállamban automata határforgalom-ellenőrzési rendszerek (e-kapuk) működnek a repülőtereken, amelyek az arra jogosult kör (pl. uniós polgárok) biometrikus úti okmány birtokában, automata kapuk segítségével tudják a határt átlépni. Noha az eddigi tapasztalatok igen pozitívak, az is egyértelművé vált, hogy az e-kapuk alkalmazása mellett is szükség van a humán erőforrás jelenlétére.

Szintén a tervek között szerepel az ún. regisztrált utasprogram, amely a rendszeresen utazók egy körének biztosítana privilégiumokat. Ez jelentősen megkönnyítené a schengeni külső határ átlépését a harmadik országból származó, előzetesen átvilágított és ellenőrzött gyakori utazók számára.

 

Több szempontból előremutató lépés lenne mind a biztonság, mind pedig a gyorsabb ellenőrzés szempontjából az európai határregisztrációs rendszer létrehozása. Ez nagyban segítené a tartózkodási idő betartásának ellenőrzését, amelyet jelenleg csak az úti okmányban szereplő be-és kiléptető bélyegző lenyomatok összevetésével lehetséges megállapítani. Ugyanakkor a határt átlépő valamennyi harmadik országbeli állampolgár regisztrálásával nagyon fontos idegenrendészeti és bűnüldözési célokat is ki tud szolgálni a rendszer.

 

A biometrikus azonosítóknak és azok ellenőrzésének egyre kiemeltebb szerepe lesz a schengeni térség belső biztonságában. Az okmányhamisítási módszerek ugyanis egyre kifinomultabbak, de a klasszikus hamisítás mellett egyre inkább terjed a személyazonossággal való visszaélések száma. Az Unió ezt a körülményt tartja a belbiztonság egyik legnagyobb kihívásának. Ahhoz, hogy erre megfelelően tudjanak a tagállamok, kiemelt szerepet kell szánni a határellenőrzésben a biometrikus azonosítók ellenőrzésének. A vízumkötelezett személyek esetében erre hamarosan (2014) sor kerül a Vízum Információs Rendszer[12] bevezetésének köszönhetően, azonban más harmadik országbeli állampolgároknál ez a probléma még további erőfeszítéseket igényel (biometrikus úti okmányok bevezetése a harmadik országokban, a biometrikus adatbázisokhoz hozzáférés stb.).

 

A Frontex irányításával valósul meg az Eurosur rendszer, amelynek elsődleges célja a helyzettudatosság és a reagáló képesség növelése a határőrizetben. Az Eurosur központban rendelkezésre áll majd minden információ a schengeni külső határokon történő összes eseményről, amivel egyértelművé tehető, hogy mely határszakaszok a legfrekventáltabbak, hol van szükség beavatkozásra, erő-eszköz koncentrációra, illetve a társszervekkel való szorosabb együttműködésre. A teljes megvalósítás még várat magára, de a tagállamok többsége – így Magyarország is- már létrehozta azokat a központokat, ahonnan továbbítják a külső határokra vonatkozó információkat a Frontex központba.

 

Az Európai Bizottság megítélése szerint – amelyet a tagállamok többsége is oszt – a határellenőrzésben nem egyformán érvényesülnek a schengeni követelmények, vagyis a külső határok ellenőrzését a tagállamok nem egyforma színvonalon hajtják végre. Ez természetesen biztonsági kockázatot jelent.

 

Általános jelenség, hogy a követelményszintű határellenőrzést a tagállamok kampányszerűen, csak az aktuális schengeni értékeléseket megelőzően hajtják végre az azt megelőző és követő időszakban lejjebb adnak a színvonalból. Ezért a jövőben váratlan ellenőrzéseket hajt végre Bizottság a tagállamok szakértőinek bevonásával.

Szintén a színvonalat rontja, hogy a Külső Határok Alap jelentős pénzügyi támogatásai ellenére a tagállamok nem képesek a megfelelős színvonalat biztosítani, mivel a saját részt pl. a szükséges létszámú állomány bérköltségeit vagy az uniós pénzekből beszerzett drága eszközök javítási, karbantartási költségeit nem tudják biztosítani. Szintén problémákat okoz az a megközelítés, ha a tagállam a határokra fordítja ugyanis az uniós erőforrásokat, de azzal nem számol, hogy miként fogja kezelni az egyre növekvő számban elfogott személyeket (megfelelő elhelyezés, ellátás, a velük kapcsolatos eljárások költségei stb.).

 

Az egyértelműen leszögezhető, hogy az óriásira duzzadt schengeni térség működőképességéhez elengedhetetlen szükség van arra, hogy a tagállamok lényegesen fegyelmezettebben tartsák be a követelményeket és a schengeni külső határokkal nem rendelkező, de célországnak minősülő tagállamok részéről – a kritikai észrevételek mellett – nagyobb legyen az együttműködési készség.

 

A magyar határrendészet természetesen az Európai Unió által kijelölt úton tervezi a jövőjét, amelyet a 2017-ig érvényes határrendészeti stratégiájában is rögzített.[13]A legnagyobb kihívásokat az EU által meghatározott irányvonalban a magasköltségű technikai eszközök rendszerbe integrálása és fenntartása, a világpolitikai események migrációs hatásai, az elfogott migránsok megfelelő elhelyezése és státuszuktól függő menedzselése, valamint a román schengeni csatlakozás kezelése jelenti.

 

Ugyanakkor – álláspontom szerint – továbbra is nagyon fontos a humánerőforrás menedzselése. A legfejlettebb technológia sem alkalmas arra, hogy bizonyos humán feladatokat ellásson és korábbi súlyos események is azt mutatták, hogy a humán tényező teljes mellőzése súlyos következményekhez vezethet.

 

Meggyőződésem, hogy az információ gyűjtése, gyors megosztása, azok felhasználása és alapos elemző-értékelő munka elvégzése, továbbá a hatóságok és országok (tagállamok és származási országok) közötti együttműködés továbbra is kulcsfontosságú tényező marad és ezek nélkül a továbbiakban sem garantálható a schengeni térség biztonsága.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

dr. Vas Gizella r. ezredes

ORFK Határrendészeti Főosztály vezetője




[1] A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak - Féléves jelentés a schengeni térség működéséről 2011. november 1–2012. április 30. (2012. 5. 16.)

[2] Az Európai Parlament és a Tanács 562/2006/EK Rendelete a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határellenőrzési kódex) létrehozásáról

[3] Az Európai Parlament és a Tanács 810/2009/EK Rendelete a Közösségi Vízumkódex létrehozásáról (vízumkódex)

[4] A Tanács 2004. október 26-i 2007/2004/EK rendelete az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség felállításáról

[5] A Stockholmi Program – A polgárokat szolgáló és védő, nyitott és biztonságos Európa (2010/C 115/01)

[6] A Tanács 2006. december 4–5-i következtetései az integrált határigazgatásról (a Bel- és Igazságügyi Tanács 2768. brüsszeli ülésén elfogadva)

[7] COM (2011) 560 Javaslat: Az Európai Parlament és a Tanács rendelete az 562/2006/EK rendeletnek a belső határokon történő határellenőrzés kivételes körülmények közötti ideiglenes visszaállítására vonatkozó közös szabályok megállapítása érdekében történő módosításáról

[8] A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának - Schengeni igazgatás - A belső határellenőrzés nélküli térség megerősítése (2011. 9. 16.)

[9] A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak - Intelligens határellenőrzés - választási lehetőségek és a követendő út (2011. 10. 25.)

[10] COM (2011) 873 Javaslat Az Európai Parlament és a Tanács rendelete az európai határőrizeti rendszer (EUROSUR) létrehozásáról

[11] Az Európai Parlament és a Tanács rendelete a schengeni vívmányok alkalmazását ellenőrző értékelési és nyomon követési mechanizmus létrehozásáról (2012. júniusában elfogadva, jelenleg kihirdetésre vár)

[12] Az Európai Parlament és a Tanács 2008. július 9-i 767/2008/EK rendelete a vízuminformációs rendszerről (VIS) és a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokra vonatkozó adatok tagállamok közötti cseréjéről (VIS-rendelet)

[13] Az általános rendőrségi feladatokat ellátására létrehozott szerv határrendészeti szakmai stratégiája (2012-2017)