Jelenlegi hely

Címlap » 2012/2
dr. Berta Krisztina – dr. Molnár Tamás – dr. Töttős Ágnes

dr. Berta Krisztina[1] – dr. Molnár Tamás[2] – dr. Töttős Ágnes[3]

 

A migráció nemzetközi és európai uniós jogi szabályozása: a laza univerzális keretektől az átfogó, egységes EU-szakpolitikáig

 

A tanulmány a migráció nemzetközi szabályozását tekinti át az 1951-es Genfi Egyezménytől gyakorlatilag napjainkig, de különös figyelmet fordít az un Dublin II. rendeletnek, vagy a Stockholmi Programnak . Ugyanakkor kiemeli Magyarország helyét, szerepét és érdekeit is a szabályozásban, illetve a nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatrendszerét.

I. Mennyiben tekinthető nemzetközileg szabályozottnak a globális migráció kezelése?

A napjainkban tapasztalható, növekvő és globalizálódó migráció rendkívül sokszínű összetett jelenség, annak számos kiváltó oka, jellemzője van, magát a migrációt több tényező erősíti, illetve gátolja. A jelenleg több mint 215 millió embert[4] érintő migráció összekapcsolódhat gazdasági, éghajlatváltozási, családi okokkal, arra ösztönzőleg hathat egy adott célállam fejlettségi szintje, a már ott élő migrációs csoportok összetétele vagy egyszerűen a klíma és a földrajzi közelség stb.

Globális, nemzetközi szinten a migráció korántsem élvez teljes és részletes szabályozottságot. Az általános nemzetközi jognak a külföldiek beutazására, tartózkodására, illetve jogállásukra nézve nincsenek részletes szabályai: a nemzetközi síkon eleddig megvalósult szabályozás igencsak hézagos. Univerzális szinten átfogó dokumentumként csupán az ENSZ Közgyűlésének 1985. évi Nyilatkozata a nem állampolgárságuk szerinti államban élő egyének jogairól[5] említhető. Ez a dokumentum azonban – ENSZ közgyűlési határozatról lévén szó – nem kötelező erejű, hanem csupán ajánlást fogalmaz meg az államok részére. Átfogó jelleggel mindezidáig a migráns munkavállalók és családtagjaik védelméről született kötelező erejű nemzetközi szerződés (1990),[6] amelynek azonban kevés állam (alig 40) vált részes felévé, így a benne megfogalmazott elvek, előírások egyetemes elfogadottságáról nem beszélhetünk. A gazdasági célú migráció szektoriális rendezését szolgálja a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) néhány egyezménye is.[7] Sajátos területe a migrációs áramlatok kezelésének az állami üldözés elől menekülők nemzetközi védelme: a részletes és cizellált szabályokkal bíró nemzetközi menekültjog központi instrumentumai az 1951. évi Genfi Egyezmény[8] és annak 1967-es kiegészítő jegyzőkönyve.[9] A menekültügy a nemzetközi jogban már jobban szabályozott és a tényleges univerzalitás igényével fellépő terület (a Genfi Egyezménynek mintegy 150 állam a részese).

Hasonlóan a nemzetközi közösség védelmére szorulnak azok a személyek, akiket saját joga alapján egy állam sem ismer el állampolgárának: ők a hontalanok. A hontalan személyek státusának, az őket megillető jogok és terhelő kötelezettségek sztenderdizálása, egységesítése érdekében született meg a hontalan személyek jogállásáról szóló 1954. évi New York-i Egyezmény.[10] A szabályozási törekvések másik irányát a hontalanság eseteinek kiküszöbölése, illetve csökkentése képviseli, amelynek alapvető nemzetközi dokumentuma a hontalanság eseteinek csökkentéséről szóló 1961. évi ENSZ Egyezmény.[11]

Intézményi oldalról az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága (UNHCR) pedig a menekültek és más nemzetközi védelemre szorulók [ún. belső menekültek (IDP-k),[12] hontalanok, emberkereskedelem áldozatai)[13] oltalmazására szakosodott, s az Egyezményben foglaltak végrehajtásának – az államok mellett – a legfőbb letéteményese. Az 1951-ben alapított Nemzetközi Migrációs Szervezet (IOM) vezető kormányközi szervezet a migráció terén, és szorosan együttműködik a kormányzati, kormányközi és nem-kormányzati partnerekkel. A 146 tagországot és további 13 megfigyelői státusszal rendelkező államot tömörítő szervezet több mint 100 országban rendelkezik irodával. Az IOM elkötelezett támogatója a mindenki javára váló emberséges és rendezett migrációnak, amelyet mind kormányok, mind bevándorlók számára nyújtott szolgáltatások és tanácsadás révén kíván elősegíteni. Az IOM Alkotmánya[14] elismeri a kapcsolatot a migráció és a gazdasági, társadalmi és kulturális fejlődés között, valamint a szabad mozgáshoz való jogot. Az IOM tevékenységei magukban foglalják a nemzetközi migrációs jog, a politikai vita és a tanácsadás, a migráns jogok védelmének, a migráció egészségügyi és a nemek közötti egyenlőséggel kapcsolatos dimenziójának előmozdítását.

Az egyéb, általános emberi jogi tárgyú nemzetközi szerződések a migránsok mint emberi lények alapvető jogait garantálják, bárhol is tartózkodjanak. Így tesz például az 1966-os Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya,[15] a szintén 1966-os Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya,[16] a gyermek jogairól szóló 1989. évi Egyezmény[17] stb.

Emellett pedig az embercsempészet és emberkereskedelem tárgyában született szerződéses szabályok (2000. évi Palermói Egyezmény és jegyzőkönyvei) vagy a nemzetközi tengerjognak a hajótöröttek felkutatásról és mentéséről szóló szabályai (pl. 1974. évi SOLAS Egyezmény vagy az ENSZ 1982. évi tengerjogi egyezményének egyes rendelkezései) említhetőek még a normatív keret részeként. Jól látszik ugyanakkor: ezek az instrumentumok messze nem alkotnak koherens rendszert.

Az univerzális síkon tett erőfeszítések mellett a regionális struktúrák közül az európai kontinensen történtek a leginkább figyelemre méltó szabályozási törekvések, mindenekelőtt az Európa Tanács (ET) égisze alatt. Ezen, alapvetően az emberi jogok és a demokrácia érvényesítését zászlajára tűző szervezet már az 1950-es évektől kezdve „regionális laboratóriumként” a jog eszközével igyekezett a migrációs-bevándorlási áramlatokat kezelni, illetve az érintett külföldiek helyzetét a fogadó országokban rendezni. Ezt fémjelzi az egyfajta „regionális migrációs jogként” felfogható nemzetközi egyezmények sora: a legális migráció vonatkozásában az 1955. évi Európai Letelepedési Egyezmény (CETS No.: 019), a személyek szabad mozgásának szabályairól szóló 1957. évi Megállapodás (CETS No.: 025); vagy a migráns munkavállalók jogállásáról szóló 1977. évi Egyezmény (CETS No.: 093), míg az illegális migráció elleni küzdelem fontos eszköze az emberkereskedelem elleni fellépésről szóló 2005. évi varsói Egyezmény (CETS No.: 197). E kötelező, ún. hard law szabályokat az ET Miniszteri Bizottságának és Parlamenti Közgyűlésének számos migrációs vonatkozású, a nemzetközi soft law („puha jog”) körébe sorolható ajánlása egészíti ki, amelyek a legújabb fejleményekre, jelenségekre is gyorsan reagálva igyekeznek a politikai döntéshozók figyelmét felhívni az újszerű kihívásokra. Kitűnően szemlélteti ezt a proaktív megközelítést pl. a Parlamenti Közgyűlés 1862 (2009) számú ajánlása az éghajlatváltozás kiváltotta migrációról és belső menekülésről, amely egyben felhívja a tagállamokat egy hasonló tárgyú keretegyezmény kidolgozására (Framework Convention for the Recognition of the Status of Environmental Migrants).

A nemzetközi jogi háló harmadik szintjét több száz (ezer) migrációs tárgyú kétoldalú egyezmény alkotja (pl. vízummentességi, külföldiek munkavállalásáról szóló, ifjúsági csereprogramokat létesítő; visszafogadási egyezmények stb.), amelyek az államok eltérő és sokféle igényeit, érdekeit képezik le bilaterális relációkban. Ezen túlmenően – a fenti, meglehetősen „szellős” keretek között – azonban továbbra is minden állam maga dönt arról, hogy kit és hogyan enged be saját területére. A határt átszelő mozgások ellenőrzése, a külföldiek belépésének és tartózkodásának szabályozása hagyományosan az állami szuverenitás egyik attribútuma.

Végezetül a migrációra speciális szabályok vonatkoznak az Európai Unióban – mind az Unióba irányuló, mind az azon belüli mozgásokra –, illetve az egyének számára kézzel fogható módon további kedvező előírások vonatkoznak a schengeni térségen belül mozgókra. Az Unióba irányuló migrációt tovább bonthatjuk: ezt a területet lefedik a legális és az illegális migráció, valamint a menekültügy. E tanulmány III. fejezete ezt a szabályozási rezsimet és annak szakpolitikai területeit mutatja be részletesebben.

Összességében megállapítható: a sporadikusan létező univerzális, alapelvi normákon túl az egyes államok szuverén döntései (belső jogalkotása, illetve gyakorlata), továbbá az államok egyes csoportjainak – mint pl. az Európa Tanács vagy az igazán szoros államközi integrációt megtestesítő Európai Unió – közösen elfogadott szabályai határozzák meg az adott állam/térség migrációs normáit.

 

II. Az egyes jogi instrumentumok jogi kötőereje, valamint az államok mozgástere

A fent említett dokumentumokat, szerződéseket, egyéb okmányokat, valamint a közösségi jogi szabályokat kötelező erejük szempontjából három fő csoportba sorolhatjuk.

A nemzetközi szerződések – ún. relatív hatályukból kifolyólag – főszabályként csak a bennük részes államokra kötelezőek, hatályuk harmadik államokra nem terjed ki. Kivételt az általános nemzetközi szokásjog valamely szabályát kodifikáló szerződések jelentenek. A migrációs áramlatok kezelésének nemzetközi szerződéses instrumentumai azonban – néhány előírástól eltekintve (pl. non-refoulment elve) – nem tekinthetőek általános szokásjogi erejűeknek. Magyarország az univerzális egyezmények közül a migráns munkavállalók és családtagjaik jogairól szóló egyezménynek, míg az ET keretében a legális migrációra vonatkozó nemzetközi szerződéseknek nem részese; a többinek azonban tagjai vagyunk, így az azokban megfogalmazott vállalások Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségei.

A nemzetközi soft law („puha jog”) körébe tartozó dokumentumok nem bírnak jogi kötőerővel: azok csupán ajánlások. Így a bennük foglaltak nem kikényszeríthetőek, azok leginkább az állami cselekvés orientálását szolgálják: legjobb gyakorlatként, követendő szabályozási irányként foghatóak fel. Mindazonáltal nem egyszer a későbbi jogfejlődést is előre jelzik, annak előfutárai, s már jogi kötőerővel bíró nemzetközi szerződések későbbi kidolgozásához szolgálnak alapul. A nemzetközi soft law által lefedett körben tehát tisztán jogi értelemben az egyes államok mozgástere továbbra is megmarad.

Végül, de nem utolsó sorban az uniós jogi szabályok egy igen speciális rezsimet alkotnak: e jogrend kötelező erejéhez nem fér kétség, működési és kikényszerítési mechanizmusa, belső koherenciája és szervezetettsége pedig a belső jogokhoz mérhető. Más szóval: uniós csatlakozásunk óta az uniós/közösségi jog jelenti azt a „második” jogrendszert, amely a hazai jog mellett Magyarország területén érvényesül. Mivel pedig mennyiségében és leginkább részletekbe menően ma már az uniós jog szabályozza hazánkat érintően a legális és illegális migrációval, valamint a menekültüggyel összefüggő kérdéseket, kijelenthető: a közösségi  jog jellemzői miatt (közvetlen alkalmazandóság, gyakran közvetlen hatály, bírói kontroll stb.) mozgásterünk ezeken a területeken a legszűkebb. Hazai érdekeink érvényesítésére az uniós döntéshozatali folyamatban van lehetőség, a közösségi jogi szabályok kialakítása során van mód arra, hogy nemzeti preferenciáink szöveges szintű megjelenítését elérjük. A már elfogadott és hatályosult közösségi jogi szabályok transzpozíciója során az eltérésre viszonylag kis mozgástere van a tagállamoknak; azzal, hogy az irányelvek esetében kedvezőbb szabályozást megvalósíthatnak, az érintettek számára még előnyösebb bánásmódot, magasabb jogvédelmet nyújthatnak.

 

III. A migrációról az Európai Unió szempontjából

 

III.1. A migráció megjelenése az Európai Unió szakpolitikái között

Az Unió felségterületei egyre szélesebbé válnak: kezdetben a tagállamok a gazdasági közjogokat adták át, majd bővült külpolitikai és belpolitikai jogosítványokkal is, és a közös politikákon keresztül az Unió mind több, korábban tisztán állami feladatterületet „europaizál”.”[18] Az uniós együttműködés rendszere ugyanis az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás és hatáskör-átruházás sajátos egyvelegén alapul, amely nemcsak kizárólagos uniós vagy kizárólagos tagállami hatásköröket tartalmaz,[19] hanem a szabályozandó kérdések jelentős része megosztott hatáskörként létezik,[20] amelyek esetében folyamatos változást is eredményeznek az újabb és újabb uniós kezdeményezések.[21] Az Uniót tehát nem lehet lezárt rendszerként értelmezni, mivel az alapítószerződések a szervezet számára folyamatos fejlődést biztosítanak, fejlődési irányt határoznak meg.[22]

A migrációt is átölelő, az ún. szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség, azaz a korábbi bel- és igazságügyi együttműködés létrehozásának igényét a belső piac, azon belül is a személyek szabad mozgásának biztosítása hívta életre. A belső határellenőrzés megszüntetése számos területen késztette a tagállamok együttműködésre, hiszen így már közösek lettek az aggodalmaik és érdekeik is számos probléma és kérdés rendezésében, úgymint a külső határellenőrzés minőségi megvalósítása, a vízumpolitika összehangolása, a tartózkodási és letelepedési szabályok harmonizálása, a menedékkérők eljárásainak koordinált lefolytatása és a nemzetközi védelem hatékony biztosítása, valamint az illegális migránsokkal szembeni szervezett és eredményes fellépés. „A migráció széles körű és mélyreható gazdasági és szociális folyamatokat eredményez. Előnyeinek felismerése és hasznosítása elengedhetetlen az Európai Unió számára, ahogy hátrányainak elhárítása is, ennek érdekében pedig hatékony migrációs fejlesztési politikára van szükség, amely összhangban áll a minden egyént megillető emberi és szociális jogokkal.[23]

A belső határellenőrzések nélküli egységes belső piac megvalósítását az Egységes Európai Okmány 1993. január 1-jére tűzte ki célul. Mivel azonban e területek uniós szabályozása újabb hatáskörök átadását feltételezték a tagállamok részéről, ezért a migrációs kérdéskörök vonatkozásában a tagállamok kezdetben csak teljes konszenzuson, azaz egyhangúságon alapuló döntéshozatalt tudtak elfogadni, amelynek eredményeként létrejött a Maastrichti Szerződés által felállított pillérrendszer ún. harmadik pillérébe tartozó bel- és igazságügyi együttműködés. Ez tehát nem emelte szupranacionális szintre az együttműködést, és nem is sikerült e pillér kereteiben létrehozni a személyek határellenőrzésének megszüntetését a belső határokon. Ugyanakkor egy nemzetközi jogi alapú, Unión kívüli, a schengeni egyezmények által létrehozott együttműködés mégiscsak megteremtette 1995-re a belső határok lebontásának, és a külső határok megerősítésének feltételeit. A két fejlődési szál az Amszterdami Szerződés által egyesült, amely egyrészt az uniós politikából a közösségi politikák, azaz az első pillér sorába emelte a korábbi harmadik pillér nagy részét, másrészt az Amszterdami Szerződéshez fűzött Schengeni Jegyzőkönyv lehetővé tette az addig elért „schengeni vívmányok” megerősített együttműködés formájában történő, Unión belüli megvalósításának és fejlesztésének folytatását.[24]

Az Amszterdami Szerződés e mérföldkövei eredményeképpen kezdődhetett meg ötéves programok keretében a politikai irányvonalak kijelölése a migrációs tárgyköröket is magába foglaló, a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség kiépítése céljából. Először a Tamperei Program gyorsította fel 1999-től a migrációt érintő szabályok kidolgozását és elfogadását. Az első ötéves időszak alatt sikerült lefektetni a közös menekültügyi és bevándorlási politika alapjait és előkészíteni a határellenőrzés harmonizációját.

Ezt követően 2004-től a Hágai Program[25] már az európai biztonságra helyezte a hangsúlyt, ugyanis az Európai Unió és tagállamai biztonságának védelme sürgetővé vált a 2001-es amerikai és 2004-es madridi terrortámadások fényében. Az Európai Tanács ezért hatékonyabb, egységesebb szemlélet megvalósítását tűzte ki célul a határon átnyúló problémák kezelésében. A Hágai Program célja az Unió és a tagállamok közös képességeinek javítása volt, így rögzítette, hogy „az Unió egészén belül a szabadságot, a jog érvényesülését, a külső határok ellenőrzését, a belső biztonságot és a terrorizmus megelőzését egymástól elválaszthatatlannak kell tekinteni”. A Nizzai Szerződés is 2004-től hozott újabb változásokat, amelyek a migráció területét bár csak kis mértékben érintették, de e módosítások eredményeképp került bevezetésre az együttdöntési eljárás és a tanácsi minősített többségű döntéshozatal a harmadik országok vízummal rendelkező állampolgárok szabad mozgása feltételeinek szabályozására és az illegális bevándorlással kapcsolatos fellépésekre is.[26]

A Hágai Programmal megkezdődött tehát a közös európai migrációs és menekültügyi politika második szakasza, amelynek a Hágai Program szerint a tagállamok közötti szolidaritáson – ideértve a pénzügyi szolidaritást is – valamint a gyakorlati együttműködésen kell alapulnia. A Hágai Program a migrációs áramlatok igazgatásának négy fő pillérét határozta meg: a közös uniós integrált határigazgatási rendszert, a közös visszatérési politikát, a közös bevándorlás-politikát, valamint a közös európai menekültügyi politikát. A Hágai Program nyomán a migráció összefogottabb, célzott kezelése érdekében a Bizottság a külön költségvetési kategóriák helyett egy egységes programba, a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” elnevezésű általános programba foglalta a migrációval kapcsolatos programokat. Ezen általános program részeként a 2007-2013 közötti időszakra a fenti pilléreknek megfelelően sor került a Külső Határok Alap, az Európai Visszatérési Alap, és az Európai Integrációs Alap létrehozására, valamint a már létező Európai Menekültügyi Alap továbbfejlesztésére.[27]

 

III.2. A migrációs és menekültügyi szakpolitika jelenlegi helyzete az Európai Unióban

A 2009. decemberben elfogadott, és jelenleg is a megvalósítás fázisában lévő Stockholmi Program[28] már a polgárt állítja a középpontba, és a címében is megjeleníti e célkitűzést: „A polgárokat szolgáló és védő, nyitott és biztonságos Európa”. A Stockholmi Program bár elismeri, hogy a Tamperei és Hágai Program eredményeire építve mára jelentős haladás tapasztalható, azonban Európa még mindig kihívások előtt áll, amelyeket átfogóan kell kezelni, így javítani kell a szakpolitikai területek koherenciáját, és fokozni kell a partnerországokkal folytatott együttműködést.

A Stockholmi Programot már a Lisszaboni Szerződésben meghatározott új jogi keretben hajtják végre. A Lisszaboni Szerződés ugyanis újabb lendületet kíván adni e szabályozási területnek is számos módon. A szerződés hatályba lépését követően az Unió pillérrendszere megszűnt, amelynek eredményeképpen a korábban a harmadik pillérbe tartozó ügyekre is ugyanolyan jellegű szabályok vonatkoznak már, a minősített többség és az együttdöntési eljárás vált a fő döntéshozatali formává, az Európai Bíróság hatáskörét pedig tejes mértékben kiterjesztették[29] a migráció területére.[30]

A migrációt érintő egyes fő területeken már a Lisszaboni Szerződés előtt is együttdöntés – azaz a Tanács és az Európai Parlament egyenrangú társjogalkotóként történő döntéshozatala – valósult meg: a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokra és tartózkodási engedélyekre vonatkozó szabályok egy része (EUMSZ 77. cikk), a menekültügyi politika (EUMSZ 78. cikk), valamint az illegális bevándorlás (EUMSZ 79. cikk). A Lisszaboni Szerződés eredményeként azonban további területeken - a vízumkötelezett és a vízummentes harmadik országok jegyzéke (EUMSZ 77. cikk), a legális bevándorlás (EUMSZ 79. cikk) – valósul meg az Európai Parlament és az EU Tanácsának együttdöntése, amelynek során a Tanácson belül már nem egyhangú szavazással születik meg a döntés, hanem a Tanácsban képviseltetett tagállamok súlyozott szavazatának számítása alapján minősített többséggel. Ennek eredményeképpen mára már a migrációs szabályozást érintő területek is az ún. rendes jogalkotási eljárás hatálya alá tartoznak, azaz kizárólag a Tanács alkotta tagállamok, és az Európai Parlament együttműködése és kölcsönös egyetértése révén kerülhetnek elfogadásra a jogi aktusok.

A Lisszaboni Szerződés a nemzeti parlamenteknek is különleges szerepet szán már a jogalkotási folyamatokban azáltal, hogy a szubszidiaritás elvének sérelme esetén lassíthatják az uniós jogalkotást. Valamely új jogalkotási tervezet megküldésétől számított nyolc héten belül bármely nemzeti parlament indokolt véleményt, ún. „sárga lapot” küldhet arról, hogy szerinte miért ütközik a kérdéses tervezet a szubszidiaritás elvébe, és meghatározott számú[31] indokolt vélemény esetében a tervezetet felül kell vizsgálni.[32] Amennyiben e korai előrejelzési rendszerben nincs is meg a felülvizsgálathoz szükséges arányú kritika a nemzeti parlamentek részéről, ám mégis relatíve jelentős számú szubszidiaritási kifogás érkezik a nemzeti parlamentekről. Ezek már előrevetítik, hogy a felülvizsgálat nélkül folytatható uniós jogalkotási eljárás során koncepcionális problémák adódhatnak, és a szubszidiaritás elvére történő hivatkozás az uniós jogalkotók – leginkább a Tanácsban képviselt egyes tagállamok – részéről bizony nagy eséllyel időről időre felmerülhet, és gátját képezheti a harmonikus jogalkotásnak az adott tervezet tekintetében.[33]

A migráció szabályozási köre mára már az Unió és a tagállamok megosztott hatáskörébe tartozik, azaz a migráció területét érintő kérdéseket a tagállami és az uniós szabályozás egyaránt rendezheti, ugyanakkor a tagállam szabályozási joga csak addig áll fenn, amíg az Unió ki nem szemeli azt a jogterületet uniós szinten harmonizálandóként. Így tehát az Unió joga elsődlegesen e hatáskörök szabályozása, a tagállamoké pedig feltételes, hiszen csupán addig áll fenn, amíg az uniós szervek szabályozást nem hoznak az adott kérdésben.[34] Úgy tűnhet tehát, hogy a migráció kérdéskörének szabályozására a tagállamok kevés hatással bírnak, azonban korántsem így van ez a gyakorlatban. Hiszen ahhoz, hogy egy-egy migrációs kérdéskörben az arra hivatott uniós intézmény szabályozási javaslatot terjesszen elő, és ezzel elindítsa az uniós jogalkotást, azaz térfoglalást az adott kérdéskörben, igen erőteljes konszenzus szükségeltetik a tagállamok részéről. Amennyiben pedig e konszenzus eredményeként aktivizálódik az uniós jogalkotási mechanizmus, a Tanácsot alkotó tagállamok abban természetesen erőteljes szerepet kapnak.

 

III.3. Az uniós intézmények szerepe a migrációs szakpolitika formálásában

Az intézményi egyensúly elve az Unióban nem az államhatalmi ágak elválasztásának hagyományos elvét másolja szupranacionális szinten, az uniós folyamatokban ez sokkal inkább hatékony, funkcionális hatáskörszétosztást – úgy is mondhatjuk, hogy praktikus munkamegosztást – jelent, amelyet a szerződések intézményesítenek.[35] Ez az uniós intézményi egyensúly a jogalkotásban résztvevő három intézmény – a Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament – kölcsönös, ámbár sokszor kényszerű együttműködésén alapul, amely intézmények az alkufolyamatokkal teletűzdelt jogalkotási eljárások során igyekeznek egyszerre érvényesíteni politikai és szakmai érdekeket is. Hogy ez a jogalkotás milyen irányvonal mentén halad, azt az Európai Tanács határozza meg időről időre, az Európai Bíróság pedig egyrészt figyelemmel kíséri, hogy az intézmények az alapító szerződések által megállapított korlátok között gyakorolják-e hatáskörüket, másrészt számon kéri a tagállamokon az uniós jogalkotásnak megfelelő nemzeti szabályozás és joggyakorlat kialakítását.

A tagállamok állam- és kormányfőiből álló Európai Tanács – amely a Lisszaboni Szerződés óta egyszemélyi elnökkel rendelkezik jelenleg Herman Van Rompuy személyében – csúcstalálkozóin jelöli ki a politikai irányvonalakat, tárgyalja meg az Unió fejlődési irányait kijelölő Szerződéseket és fogadja el a politikai programokat. Ez utóbbiakban fel is hívja a jogalkotási kezdeményezési joggal ellátott Európai Bizottságot meghatározott területeken valamely jogi aktus tervezetének kidolgozására és előterjesztésére.

Az Európai Bizottság az uniós jogalkotás alfája és ómegája, hiszen ez az intézmény nyújtja be a jogalkotási kezdeményezéseket, nélküle nem indulhat meg egy jogalkotási folyamat sem a migráció területén, amely jogosultságot bizony néha alkufolyamatokban is kihasznál. A migrációs ügyek a Bizottságon belül a jelenleg Cecilia Malmström által felügyelt Belügyi Főigazgatósághoz (DG HOME) tartoznak, de egy-egy dosszié más jogterületi érintettsége okán más főigazgatóságok (pl. a Foglalkoztatás, szociális ügyek és társadalmi befogadás Főigazgatóság – DG EMPL) is részt vesznek a tervezet előkészítésében és tárgyalásában. A Bizottság ugyanis bár nem jogalkotó, mégis végigkíséri egy-egy jogi aktus megszületését: ott ül tehát a Tanács munkacsoporti ülésein, rendszeresen tárgyal az Európai Parlamentben kijelölt raportőrrel, részt vesz mind az informális, mind a formális trialógusokon.

Itt azonban még korántsem ér véget a szerepe, hiszen – miután az uniós jog végrehajtása elsősorban a tagállamok feladata – a megalkotott aktusok megfelelő átültetésének, végrehajtásának ellenőrzését időről időre a Bizottság végzi el („a Szerződések őre”), egyeztet a tagállamokkal, ha felmerül benne a gyanú a helytelen végrehajtással kapcsolatban,[36] és ha megalapozottnak mutatkozik e gyanú a számára, általában nem habozik kötelezettségszegési eljárást indítani egy-egy tagállammal szemben. A kötelezettségszegés megállapítása iránt indított eljárásban a pert megelőző eljárás célja az, hogy lehetőséget nyújtson az érintett tagállamnak egyrészről arra, hogy az uniós jogból eredő kötelezettségeket teljesítse, másrészről pedig arra, hogy a Bizottság részéről megfogalmazott kifogásokkal szemben hatékonyan védekezzen.[37] Az Európai Bíróság ugyanakkor nemcsak a Bizottság kezdeményezésére indított kötelezettségszegési eljárások révén kapcsolódik a migráció uniós szintű szabályozásához, hanem előzetes döntéshozatali eljárások során hozott döntései által megvalósított gyakran nemcsak jogértelmező, hanem jogfejlesztő tevékenysége is nagy hatással van a tagállamok migrációs jogalkalmazására.[38]

Bár a jogalkotási javaslatot a Bizottság terjeszti elő, a jogi aktusokat azonban két másik intézmény, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Parlament közösen fogadja el a rendes jogalkotási eljárás keretében. E jogalkotási forma tehát e két egyenrangú társjogalkotó teljes egyetértését feltételezi az adott jogalkotási aktus tekintetében, amely korántsem problémamentes. Már a Tanácsban helyet foglaló jelenlegi 27 tagállam képviselőjének is nehéz dűlőre jutni (még akkor is, ha a legtöbb kérdéskör kapcsán már nem szükséges az egyhangúság, elegendő a minősített többség), hiszen a tagállamok társadalmi és jogi berendezkedése, migrációhoz való viszonya rendkívül szerteágazó. A bel- és igazságügyi miniszteri formációban ülésező Tanács (BIÜT) a felelős a migrációs tárgyú döntések meghozataláért, jogi aktusok elfogadásáért, amely ülések előkészítését a COREPER II, azaz az Állandó Képviselők Bizottsága végzi el. A jogszabályok előkészítése ugyanakkor a tagállami szakértőkből álló tanácsi munkacsoportokban folyik, amelyek közül is kiemelkedik a szakmai koncepcionális döntéseket hozó, Bevándorlással, Határokkal és Menekültüggyel foglalkozó Stratégiai Bizottság (SCIFA).

A tanácsi munkacsoportokban zajló, nem nyilvános tárgyalásokkal párhuzamosan az Európai Parlament (EP) kijelölt szakbizottsága is vitát folytat az adott bizottsági tervezetről a parlamenti szakbizottságban kijelölt raportőr vezetésével. A migrációs ügyekben az EP Állampolgári jogi, Bel- és Igazságügy Bizottságot (LIBE) szokták elsődlegesen eljáró bizottságként kijelölni, mellette azonban az adott tárgykör okán további szakbizottság is tárgyalhatja az adott jogszabálytervezetet. A bizottsági raportőr felel a tanácsi szakértőkkel, valamit az Európai Bizottsággal történő egyeztetésért, továbbá az előzetes és végleges jelentés összeállításáért is. Mivel a rendes jogalkotás keretében kizárólag akkor kerül elfogadásra egy jogi aktus, amennyiben a Tanács és az Európai Parlament szó szerint ugyanazt a szövegtervezetet fogadja el, az egyeztetések korántsem egyszerűek, alkufolyamatok sorozatára kerül sor rendszerint, és ennek eredményeképpen rendszeresen elhúzódik egy-egy új jogszabály elfogadása.[39]

 

III.4. A migráció témakörei

Nem feledkezhetünk meg mindezen folyamatok központi szereplőjéről sem, azaz magáról a migránsról. Az Unió területére érkezők ugyanis számos októl vezérelve és változatos célok elérése érdekében érkezhetnek, az Unió és a tagállamok feladata pedig, hogy e migrációt kiváltó okoknak és ösztönző céloknak megfelelően reagáljanak a kialakult helyzetre. Elsődleges feladat az emberi jogok tiszteletben tartására tekintettel a nemzetközi védelemben részesítés (azaz menekültként vagy oltalmazottként történő elismerés) az azt alappal kérelmezők számára. A meghatározott és igazolt céllal (pl. munkavállalás, tanulmányok folytatása, családegyesítés) a legális migráció útján érkezők esetében elő kell segíteni információhoz jutásukat az eljárások gördülékeny lefolytatásához, jogaik érvényesítéséhez és kötelezettségeik betartásához, amely a fogadó társadalomba való beilleszkedéshez is nagyban hozzájárul. Az illegális migráció kapcsán gondolhatunk „a fenyegető terrorizmusra is, de arra a szegénység elől menekülő nagyszámú illegális munkavállalóra is, akik – nem tartozván a preferált bevándorlók körébe – minden lehetőséget megragadnak, hogy a „lebukást” elkerülve jussanak át az Unió határain”,[40] amely jelenség sokszor összekapcsolódik az illegális bevándorlást segítő szervezett bűnözői körökkel, az embercsempészettel, és a kizsákmányolást célzó emberkereskedelemmel is. Sok esetben a migráció különböző válfajai nem határolódnak el élesen, a bevándorlók vegyes migrációs áramlatokban érkeznek az Unió területére, amely még nagyobb kihívást jelent a tagállamok számára.

A más-más ok és cél felismerése más-más kezelést, fellépési igényt. A Stockholmi Program is megismétli a 2008 októberében az állam- és kormányfők által jóváhagyott Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktumban meghatározott öt alapvető kötelezettségvállalást:

1) a legális migráció megszervezése az egyes tagállamok által meghatározott prioritások, igények és befogadóképesség figyelembevételével, valamint az integráció támogatása;

2) küzdelem az illegális bevándorlás ellen, különösen az illegális bevándorlóknak a származási országukba vagy egy tranzitországba történő visszatérésének (visszafogadásának) a biztosítása révén;

3) a határellenőrzések hatékonyságának fokozása;

4) a menedéket nyújtó Európa létrehozása; valamint

5) globális partnerség kialakítása a származási országokkal és a tranzitországokkal, a migráció és a fejlődés közötti szinergiák erősítése révén.

A Stockholmi Program szerint „az Uniónak folytatnia kell a tagállamaiba történő jogszerű beutazás megkönnyítését, ezzel párhuzamosan intézkedéseket hozva az illegális bevándorlás és a szervezett bűnözés ellen és fenntartva a magas szintű biztonságot. A fokozott határellenőrzés nem akadályozhatja meg azt, hogy az arra jogosultak – és különösen a kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek és csoportok – hozzáférjenek a védelmi rendszerekhez. E tekintetben elsőbbséget élvez majd a nemzetközi védelem által támasztott szükségletek és a kísérő nélküli kiskorúak fogadása. Alapvető fontosságú, hogy összehangolják a Frontex és az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal (EASO) tevékenységét a migránsoknak az Unió külső határainál való fogadását illetően. Az Európai Tanács felszólít az integrált határigazgatás továbbfejlesztésére, többek között a Frontex szerepének megerősítésére arra irányuló kapacitásának növelése érdekében, hogy hatékonyabban tudjon reagálni a változó migrációs áramlásokra.[41]

A legális migráció tekintetében nem beszélhetünk egységes személyi körről, hiszen az uniós polgárok és családtagjaik az Unión belül a szabad mozgás és tartózkodás jogát élvezik, melyet akadálymentesen biztosítani szükséges a teljes Unió területén. Ennek érdekében az Európai Bizottság időről időre igyekszik feltárni a legkülönbözőbb természetű akadályokat. A szabad mozgás és tartózkodás jogát uniós szinten harmonizáló irányelvvel[42] ellentétben az e joggal nem rendelkező személyekre vonatkozóan azonban az Unió nem tartalmaz egységes szabályokat, csupán egyes érdekek és értékek mentén kiválasztott migráns csoportra – például családegyesítőkre, tanulmányokat folytatókra, kutatókra, magasan képzett munkavállalókra – vonatkozóan alkot időről időre harmonizált szabályokat. Jelenleg a vállalaton belül áthelyezettekre,[43] továbbá a szezonális munkavállalókra[44] vonatkozó irányelvtervezetek tárgyalásai folynak. Intenzívebb lett továbbá a tagállamok együttműködése az integráció terén is a Lisszaboni Szerződés eredményeként.

A legális migráció előmozdítása azonban csak az illegális migráció elleni hatékony fellépéssel együtt képzelhető el.[45] Ez a feladat is többfajta fellépést igényel:[46] az illegális migránsok önkéntes hazatérésének elősegítését vagy ennek hiányában a kitoloncolásukat, a tagállamok másik tagállam által hozott kiutasítási határozatának elismerését. Az illegális migráció visszaszorítása érdekében Unión belüli, és az Unió területén túlmutató feladatok is jelentkeznek tehát. Egyrészt elejét kell venni például az illegálisan tartózkodók foglalkoztatásának az Unióban,[47] másrészt igen fontosak például az uniós szintű és kétoldalú visszafogadási egyezmények, illetve a származási és tranzitországokkal való egyre szorosabb együttműködés.

A Közös Európai Menekültügyi Rendszer második szakaszának célja a közös menekültügyi eljárás, valamint a menedékjogot nyert, illetve kiegészítő védelemben részesült személyek számára biztosított egységes jogállás létrehozása.[48] – állapítja meg az Európai Tanács. Az Európai Menekültügyi Alap és a Menekültügyi Támogatási Hivatal[49] mellett az alábbi irányelvtervezetek képezik pilléreit a közös európai menekültügyi rendszernek: a menedékkérők befogadására vonatkozó irányelv,[50] az úgynevezett elismerési irányelv,[51] amely rendelkezik a nem uniós állampolgárok, illetve a hontalan személyek menekültként vagy más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére és jogállására vonatkozó feltételekről, meghatározva az ilyen személyek részére nyújtandó védelem jellegét is, a nemzeti vizsgálati eljárások közötti különbségeket csökkenteni hivatott eljárási irányelv,[52] az úgynevezett Dublin II. Rendelet,[53] amely meghatározza a menedékjog iránti kérelmek vizsgálatáért felelős tagállamot, továbbá az EURODAC rendelet,[54] amely a dublini rendszer hatékony végrehajtása érdekében létrehozza az ujjlenyomatok összehasonlításának rendszerét, illetve szabályozza az ahhoz való hozzáférést.

A migráció külső dimenzióját érintő feladatokat már a Hágai Program is átfogó módon ismerteti: „Az EU politikájának célja, hogy – teljes partnerségi kapcsolat keretében és szükség esetén a meglévő közösségi pénzalapok felhasználásával – segítséget nyújtson a harmadik országoknak azon erőfeszítéseikben, amelyek a migrációkezelés és a menekültvédelem képességének javítását, az illegális bevándorlás megakadályozását és az ellene való küzdelmet, a migráció jogszerű módjairól való tájékoztatást, a menekülthelyzetnek a tartós megoldásokhoz való jobb hozzáférés biztosítása általi megoldását, a határellenőrzési képesség javítását, az okmányok biztonságának megerősítését és a kitoloncolás problémájának kezelését célozzák.

 

IV. A hazai feladatok

Tekintettel arra, hogy a Tanács, és azon belül a tagállamok továbbra is meghatározó elemei az uniós jogalkotásnak, a magyar közigazgatás migrációs szakértőinek az uniós jogalkotás során egyik fő feladata kialakítani az egyes uniós szintű dossziék tekintetében a magyar tagállami álláspontot, és azt megfelelően képviselni a jogalkotási folyamat minden szakaszában oly módon, hogy a nemzeti érdekek és az uniós érdekek megfelelő egyensúlyt képezve biztosítsanak hatékony előrelépést a migráció kezelésében. Ugyanakkor mindeközben nem feledkezhetünk meg az uniós folyamatok többi szereplőjéről sem, így az előrehaladás gyakran függ a Bizottság kezdeményezési hajlandóságától, a Tanács elnökségét vivő tagállam prioritásaitól, illetve az Európai Parlamenttel folytatott tárgyalások sikerességétől.

A hazai szakemberek feladata azonban nem ér véget azzal, hogy sikeresen lezárták egy-egy uniós jogi aktus tárgyalását, hiszen legalább ekkora mértékű szakmai kihívást rejt a hazai szabályozás uniós joganyaghoz történő igazítása, azaz sok esetben az átültetést igénylő uniós irányelvek szabályainak beillesztése a hazai jogszabályokba oly módon, hogy az egyrészt illeszkedjen a hazai jogrend és jogalkalmazás eddigi szabályiba és az adott szakpolitikai kultúrába, másrészt teljes mértékű megfelelést garantáljon az uniós szabályozás vonatkozásában.

Az uniós jogrendszer létezésének és működésének az az alapja, hogy a tagállamok jogrendszereiket az uniós intézmények által alkotott joganyaghoz igazítják.[55] Következik ez a feladat mindenekelőtt az Európai Unióról szóló Szerződés ún. hűségklauzulájából, amely szerint az Unió és a tagállamok a lojális együttműködés elvének megfelelően kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában, a tagállamok a Szerződésekből, illetve az Unió intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megteszik a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket, továbbá tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az Unió célkitűzéseinek megvalósítását.[56] Mindez jelenti tehát egyrészt a tételes uniós joganyagnak való megfelelés biztosítását, másrészt az uniós szabályozás szellemével, céljával való összhang megteremtését[57] is annak érdekében, hogy az uniós szinten harmonizált jogszabályok egységesen érvényesülhessenek az Európai Unió teljes területén.[58]

A megfelelő és hatékony tagállami szabályozás kialakításakor fontos azonban az is, hogy az uniós tagállamok egymás szabályozási koncepcióit, jogalkalmazási gyakorlatát is ismerjék, hiszen ezen információk egyrészt alapját képezhetik az uniós politikák, trendek meghatározásának, másrészt a tagállamok ihletet meríthetnek, és más tagállamok tapasztalatait és jó gyakorlatait is felhasználhatják a saját migrációs szabályozásuk és gyakorlatuk kialakításakor. Az Európai Tanács 2001. decemberi laekeni ülésén javaslatot tett egy olyan rendszer létrehozására, amely biztosítja a menekültügyről, migrációról és a származási országokról szóló információk cseréjét. Ennek eredményeként 2003-ban kísérleti jelleggel, majd 2008-ban hivatalosan is[59] létrejött az Európai Migrációs Hálózat (EMH). [60]

Az EMH munkáját az Európai Bizottság Belügyi Főigazgatósága koordinálja, együttműködve a tagállamok kormányai által kijelölt Nemzeti Kapcsolattartó Pontokkal (EMH NKP) és Norvégiával.[61] Magyarországon az EMH nemzeti tisztviselője a Belügyminisztérium európai uniós és nemzetközi helyettes államtitkára. Az EMH Nemzeti Kapcsolattartó Pont koordinálja a migráció és a menekültügy területén tevékenykedő szervezeteket és személyeket tömörítő országos hálózatát. Az EMH célja, hogy a migrációval és menekültüggyel kapcsolatos naprakész, objektív, megbízható és összehasonlítható információk nyújtásával kielégítse az uniós intézmények, valamint a tagállami hatóságok és intézmények ilyen információk iránti igényét, az Európai Unióban e területeken folyó politikameghatározás elősegítése érdekében. A feladatok ellátása során a nemzeti kapcsolattartó pontok többek között tanulmányokat és jelentéseket készítenek, valamint szakmai konferenciákat szerveznek.

A Belügyminisztérium[62] hatáskörébe tartozik továbbá a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” általános program keretében a Külső Határok Alap, az Európai Visszatérési Alap, az Európai Integrációs Alap, valamint az Európai Menekültügyi Alap allokációjának elosztása pályáztatás útján. Az Európai Unió meghatározta az Alapból az egyes tagállamokra jutó allokáció összegét, amely a tényleges statisztikai adatok figyelembevételével évente pontosításra kerül. A fenti négy alap vonatkozásában Magyarország 2007 és 2013 között várhatóan 115 millió euró felhasználására válik jogosulttá. Az Európai Unió által biztosított forrást hazánk 25%-os hazai társfinanszírozással egészíti ki. Az alapok felhasználása többéves és éves programok alapján történik. A tagállamok a stratégiai iránymutatások alapján készítik el a többéves programjukat, amely a tagállami helyzetképet és a programozási időszak célkitűzéseit, a fő fejlesztési irányokat, valamint az ezekhez rendelt pénzügyi forrásokat tartalmazza.[63]

 

V. Zárszó

Összességében nem mindegy tehát, hogy a migrációs szakpolitika kialakításakor és érvényre juttatásakor egy állam milyen nyomot hagy a migráció kezelésének nemzetközi térképén, hogyan tudja előmozdítani a rendezett és biztonságos migrációt, amellyel párhuzamosan humánus hozzáférést is biztosít a menedéket kérők számára, ugyanakkor hatékonyan, ám emberségesen fellép az illegálisan betazókkal/tartózkodókkal szemben. Mindeközben gondoskodni kell a hazánkba érkező migránsok sikeres migrációjának elősegítéséről is, amely a fogadó állam polgárai és a migránsok kölcsönös együttműködésével valósulhat csak meg.

A tanulmányban ismertetettek is mutatják, hogy milyen komplex jogi és intézményi környezetben kell egy-egy államnak meghoznia a maga döntéseit a migráció területén, és kialakítania migrációs és menekültügyi politikáját, képviselnie saját és állampolgárainak érdekeit, ugyanakkor figyelemmel lenni a már kialakult nemzetközi és uniós jogrendre, illetve jogelvekre. Hazánk egyelőre adós egy teljes körű migrációs stratégia írásbeli dokumentum formáját öltő megalkotásával, reményeink szerint ennek közeljövőbeli kialakítása már útmutatást jelent egyrészt a migrációs szakértők, másrészt a területtel tudományos szinten foglalkozó kutatók számára is.

A Stockholmi Program is kiemeli, hogy „a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség megteremtésében elért eredmények általánosságban igen fontosak a polgárok, a vállalkozások és a szakemberek számára”.[64] Ennek megfelelően a tagállamok feladata is, hogy az e térség megteremtésével kapcsolatos politikai eredményeket, azaz többek között a migrációt érintő vívmányokat, de emellett természetesen a továbbra is megoldásra váró kérdéseket is minél hatékonyabban kommunikálják. Bízom benne, hogy e tanulmány is hozzájárulhatott e cél eléréséhez, és átfogó képet festett a migrációt érintő uniós szintű hatáskörökről, jogik keretről, illetve feladatokról, valamint ezek hazai vonatkozásairól.




[1] Dr. Berta Krisztina, Belügyminisztérium, európai uniós és nemzetközi helyettes államtitkár

[2] Dr. Molnár Tamás, Belügyminisztérium, BM EU Együttműködési Főosztály, Migrációs és Határigazgatási Osztály, osztályvezető

[3] Dr. Töttös Ágnes, Belügyminisztérium, Európai együttműködési főosztály, jogi szakreferens

[4] World Migration Report 2010, The Future of Migration: Building Capacities for Change.

[5] UN General Assembly Resolution 40/144. (Declaration on the human rights of individuals who are not nationals of the country in which they live), A/RES/40/144 , 13 december 1985.

[6] International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families, U.N.T. S., vol. 2220, 3., hatályba lépett: 2003. július 1. Bár Magyarország nem részes állam, a szöveg magyar fordítása fellelhető: Bokorné Szegő Hanna – Mavi Viktor (szerk.): Emberi jogok a nemzetközi jogban: Alapvető okmányok gyűjteménye. Budapest, Emberi Jogok Magyar Központja, 1994. Az Egyezmény elemzését a magyar szakirodalomban lásd pl. Dux László: Egy elfelejtett egyezmény – Az ENSZ valamennyi vándormunkás és családtagjaik jogvédelméről szóló egyezménye. Acta Humana. 17. évf. 3-4. szám 2006, 7-27.; Soltész Béla: Globális kihívás, globális válasz, lokális ellenállás? Az ENSZ Migráns munkavállalók és családtagjaik jogainak védelméről szóló nemzetközi egyezményének kudarca. GROTIUS (www.grotius.hu), 2010. június 28.

[7] Pl. a munkavállalás céljából történő bevándorlásról szóló 97. számú Egyezmény (1949); a visszaélésekre alkalmat adó körülmények között történő munkaerő-vándorlásról, a migráns munkások egyenlő esélyeinek előmozdításáról és a velük való bánásmódról szóló 143. számú Egyezmény (1975).

[8] 1951 Convention Relating to the Status of Refugees (kihirdette: 1989. évi 15. törvényerejű rendelet).

[9] 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees (kihirdette: 1989. évi 15. törvényerejű rendelet).

[10] 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons (kihirdette: 2002. évi II. törvény).

[11] 1961 Convention on the Reduction of Statelessness (kihirdette: 2009. évi XV. törvény).

[12] Internally Displaced Persons.

[13] Az angol összefoglaló kifejezéssel: „persons of concern”.

[14]Constitution of the International Organization for Migration, Forrás: http://www.iom.int/jahia/webdav/site/myjahiasite/shared/shared/mainsite/about_iom/iom_constitution_eng_booklet.pdf (letöltés ideje: 2012. október 1.).

[15] International Covenant on Civil and Political Rights (kihirdette: 1976. évi 8. törvényerejű rendelet).

[16] International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (kihirdette: 1976. évi 9. törvényerejű rendelet).

[17] Convention on the Rights of the Child (kihirdette: 1991. évi LXIV. törvény).

[18] Chronowski Nóra: Az „integrációs hatalom” horizontális és vertikális megosztása. Európai Jog 2002/4, 9.

[19] EUMSZ 3. cikk.

[20] EUMSZ 4. cikk.

[21] A kizárólagos és a megosztott hatáskörökön kívül az EUMSZ 6. cikke alapján megkülönböztetünk még támogató hatásköröket, amelynek területein az Unió csak a tagállamok intézkedéseinek támogatására, összehangolására vagy kiegészítésére rendelkezik hatáskörrel. Ezeken a területeken tehát nincsen az Uniónak jogalkotási hatásköre, és nem avatkozhat bele a tagállamoknak fenntartott hatáskörök gyakorlásába.

[22] Chronowski: i.m. 10.

[23] Jagusztin Tamás – Bodnár Gergely: Az illegális migráció elleni küzdelem jogi és politikai eszközei az Európai Unióban. In: Póczik Szilveszter – Dunavölgyi Szilveszter (szerk.): Nemzetközi migráció – nemzetközi kockázatok. Budapest, HVG-Orac Kiadó, 2008, 179.

[24] A Tanács az 1997. évi Schengeni Jegyzőkönyvben foglalt felhatalmazás alapján megalkotta a schengeni vívmányokat alkotó valamennyi rendelkezés, illetve határozat jogalapjának meghatározásáról szóló 1999/436/EK határozatot.

[25] Hágai Program: a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének erősítése az Európai Unióban, HL C 53., 2005.3.3., 1-14.

[26] Lékó Zoltán (szerk.): A migrációs jog kézikönyve. Budapest, Complex Kiadó, 2009, 33.

[27] Forrás: http://www.solidalapok.hu/?q=node/101 (letöltés időpontja: 2012. október 1.)

[28] A Stockholmi Program – A polgárokat szolgáló és védő, nyitott és biztonságos Európa, HL C 115., 2010.5.4., 1-38.

[29] Az átmeneti rendelkezésekről szóló 36. jegyzőkönyv 10. cikke szerint öt évvel a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően, azaz 2014. december 1-jétől a harmadik pillérbe tartozó jogszabályok meglévő vívmányai tekintetében a Bíróság és a Bizottság tejes hatáskörrel fog rendelkezni.

[30] Lékó: i.m. 43.

[31] Ha az indokolt véleményekben a nemzeti parlamentek legalább egyharmadát, illetve a rendes jogalkotási eljárásban legalább a felét, a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség vonatkozásában pedig legalább egynegyedét képviselő része azt állapítja meg, hogy a jogalkotási tervezet nincs összhangban a szubszidiaritás elvével.

[32] Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban. Budapest, HVG-Orac Kiadó, 2010, 188.

[33] Kiváló példa erre a jelenleg is tárgyalás alatt lévő irányelvtervezet a Bizottság javaslata európai parlamenti és tanácsi irányelvre a harmadik országbeli állampolgárok idényjellegű munkavállalás céljából való belépésének és tartózkodásának feltételeiről (COM(2010) 379 végleges– 2010/0210 (COD), amely esetében bár nem gyűlt össze a Bizottságot az irányelvtervezet felülvizsgálatára kötelező arányú indokolt vélemény a nemzeti parlamentek részéről, azonban a beérkező jelzések száma mégiscsak előrevetítette azt a nehézkes tárgyalási folyamatot, amely 2010 őszétől a mai napig nem eredményezett jelentős előrehaladást.

[34] Blutman László rávilágít arra az egyes migrációs területeken (pl. a legális migrációs szabályozásnál) időről időre felmerülő problémára, amely abból ered, hogy a megosztott hatáskörbe tartozó területeken a hatáskör-átruházás eredményezheti azt, hogy a jövőbeni tagállami szabályozást az kizárja (pre-emption – előfogalás), viszont meg is engedheti az uniós szabályozás, hogy egy-egy szabályozási területen fennmaradjon párhuzamosan az uniós és a tagállami hatáskör (ld. Blutman: i.m. 167.). Ez utóbbi esetben azonban kérdés, hogy a párhuzamos tagállami szabályozások mennyire rontják le az uniós szinten harmonizált szabályok érvényesülését.

[35] Chronowski: i.m.10.

[36] A Bizottság a tagállamok elleni fellépés során a fokozatosság elvét követi általában. Ennek megfelelően amennyiben felmerül benne a „gyanú” valamely tagállami szabály uniós joggal való összeütközésével kapcsolatban, először hagyományos megkeresés, vagy a Bizottság és a tagállamok közötti megkeresések kommunikálására használt ún. EU Pilot program segítségével intéz konkrét kérdéseket a tagállamokhoz. Amennyiben ezen előzetes tájékozódás során a Bizottság meggyőződik a tagállami szabályozás vagy jogalkalmazás uniós jogba ütközéséről, és a tagállam nem orvosolja ezt megfelelő időben, a Bizottság kötelezettségszegési eljárást (EUMSZ 258-260. cikkek) kezdeményezhet az adott tagállam ellen, amely a Bíróságon végződhet.

[37] A C‑340/02. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. október 14‑én hozott ítélet [EBHT 2004., I‑9845. o.] 25. pontja.

[38] Ld. például a C-34/09. számú Zambrano ügyben 2011. március 8-án hozott ítéletet, amely többek között Írország migrációs jogalkalmazását késztette reformokra.

[39] Jó példa erre a legális migráció területén elfogadott legutóbbi irányelv az összevont tartózkodási engedélyről és az összevont engedélyezési eljárásról (2011/98/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv), amely egy négyéves jogalkotási folyamat eredményeként került elfogadásra, többek között annak is köszönhetően, hogy a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével e jogterületen is új társjogalkotó jelent meg a Tanács mellett, az Európai Parlament.

[40] Jagusztin Tamás – Bodnár Gergely: Az illegális migráció elleni küzdelem jogi és politikai eszközei az Európai Unióban. In: Póczik – Dunavölgyi: i.m. 149.

[41] Stockholmi Program, 5.1. fejezet  – A külső határok integrált igazgatása.

[42] Az Európai Parlament és a Tanács 2004/38/EK irányelve (2004. április 29.) az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről, HL L 158., 2004.4.30., 77-123.

[43] Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE harmadik országbeli állampolgárok vállalaton belüli áthelyezés keretében történő belépésének és tartózkodásának feltételeiről /* COM/2010/0378 végleges */.

[44] Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a harmadik országbeli állampolgárok idényjellegű munkavállalás céljából való belépésének és tartózkodásának feltételeiről /* COM/2010/0379 végleges - COD 2010/0210 */.

[45] A tamperei EiT-ülésen hangzott el először azt a megállapítás, hogy az illegális migráció kezelése azért kiemelkedően fontos a legális migrációs politika hitelessége szempontjából, mert ha hiányzik az illegális migrációval szembeni határozott tagállami fellépés, az azt az elképzelést erősíti, hogy felesleges végigjárni a legális bevándorlás útját.

[46] Lékó: i.m. 45.

[47] Az Európai Parlament és a Tanács 2009/52/EK irányelve (2009. június 18. ) az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokat foglalkoztató munkáltatókkal szembeni szankciókra és intézkedésekre vonatkozó minimumszabályokról, HL L 168., 2009.6.30., 24-32.

[48] Hágai Program 1.3 pont.

[49] Az Európai Parlament és a Tanács 439/2010/EU rendelete (2010. május 19.) az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal létrehozásáról.

[50] A Tanács 2003/9/EK irányelve (2003. január 27.) a menedékkérők befogadása minimumszabályainak megállapításáról.

[51] A Tanács 2004/83/EK irányelve (2004. április 29.) a harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és az e státuszok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról.

[52] A Tanács 2005/85/EK irányelve (2005. december 1.) a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól.

[53] A Tanács 343/2003/EK rendelete (2003. február 18.) egy harmadik ország állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról.

[54] A Tanács 2725/2000/EK rendelete (2000. december 11.) a dublini egyezmény hatékony alkalmazása érdekében az ujjlenyomatok összehasonlítására irányuló „Eurodac” létrehozásáról.

[55] Chronowski: i.m. 10.

[56] EUSZ 4. cikk (3) bekezdés

[57] Az Európai Bizottság kontra Holland Királyság, C-508/10. ügyben 2012. április 26-án hozott ítéletben ugyanis az Európai Unió Bírósága kimondta, hogy ha a Bizottság azt állítja, hogy egy nemzeti szabályozás ellentétes valamely irányelv felépítésével, rendszerével vagy szellemével anélkül, hogy az uniós jog ebből következő megsértését ezen irányelv valamely meghatározott rendelkezésére lehetne alapozni, a keresetét nem lehet kizárólag emiatt elfogadhatatlannak minősíteni. A Bíróság a kötelezettségszegési eljárásban elmarasztalta végül Hollandiát arra alapozva, hogy aránytalanul magas eljárási díjak bevezetésével akadályozta az uniós szinten szabályozott letelepedési eljárás érvényesülését.

[58] Az Európai Unió jogának való megfelelés érdekében szükséges jogszabály-előkészítési feladatok teljesítéséről szóló 302/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet szabályozza hazánkban a jogharmonizáció megvalósításának lépéseit a jogharmonizációs programozás során elkészítendő jogharmonizációs javaslat elkészítésének módjától egészen a notifikáció, azaz az uniós jogi aktus átültetését szolgáló jogszabályoknak az Európai Bizottság részére történő bejelentéshez szükséges megfelelési táblázat elkészítéséig, és a notifikáció elvégzéséig.

[59] A Hágai Program megerősítette, hogy szükség van a migrációs jelenségek minden vonatkozását felölelő közös elemzésre, a Stockholmi Program pedig számos, a menekültügyi és migrációs politika fejlődését érintő elemet tartalmaz a tagállamok közötti hatékonyabb információcsere érdekében. Az Európai Migrációs Hálózatot végül hivatalosan a 2008/381/EK tanácsi határozat (2008. május 14.) hozta létre.

[60] Forrás: http://emn.intrasoft-intl.com/html/index.html (letöltés ideje: 2012. október 1.).

[61] Az EMH-t Irányítóbizottság vezeti, amelynek elnöke a Bizottság képviselője, és amely a 2008/381/EK tanácsi határozatot alkalmazó 26 tagállam egy-egy képviselőjéből áll. Az Európai Parlament, Dánia és Norvégia egy–egy képviselője megfigyelőként részt vehet az Irányítóbizottság ülésein.

[62] A Belügyminisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 7/2010. (IX. 2.) BM utasítás, 2. függelék, 2.0.0.1.7.pont  (Hitelesítő Hatóság), és a 2007–2013 közötti programozási időszakban a szolidaritási programokból származó támogatások felhasználásának alapvető szabályairól, intézményrendszeréről, a pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszerekről szóló 14/2011. (IV. 19.) BM rendelet 2. § e) pontja és 3-5. §-a.

[63] Forrás http://www.solidalapok.hu/?q=node/101 (letöltés időpontja: 2012. október 1.).

[64] Stockholmi Program 1.2.7 pont.