Jelenlegi hely

Címlap » 2012/2
dr. Balázs László
rendőr ezredes, rendőrségi főtanácsos, ORFK Rendészeti Főigazgatóság, Határrendészeti Főosztály Idegenrendészeti Osztály, osztályvezető

dr. Balázs László[1]

 

 

A visszafogadási egyezmények alkalmazásának tapasztalatai az Európai Unióban, illetve a hazai joggyakorlatban

 

A tanulmány a visszafogadás jog intézményének gyakorlatai tapasztalatait és nehézségeit mutatja be, számos ábrával és grafikonnal számszerűsítve azt. A jogszabályi háttér vázolása és rövid elemzése mellett az ezekből fakadó anomáliákat is számba veszi a szerző. Külön kitér a magyar, az EU-n belüli, valamint az EU és harmadik országok közötti visszafogadási eljárások elvi és gyakorlati kérdéseire.

 

  1. A visszafogadási egyezmények az Európai Unió migrációs szabályozási rendszerében

 

A visszafogadási egyezmények alkalmazása a múltban és jelenleg is a viták kereszttüzében áll. Az Európai Unió tagállamainak az elsődleges célja, hogy az illegális migráció visszaszorítására a lehető leghatékonyabb eszközökkel kerüljön sor. Ennek a tevékenységnek, a kitoloncolásnak a jogi lehetőségeit teremtik meg a visszafogadási egyezmények. A visszafogadási egyezmények lehetővé teszik, hogy az Európai Unió területén illegálisan tartózkodó személyek kitoloncolásra kerüljenek a származási országukba, vagy olyan biztonságos harmadik országba, amely őket visszafogadni köteles.

 

Az illegális migráció elleni fellépés hatósági eszközeivel rendelkező hatóságok egyöntetű álláspontja, hogy az illegális migránsok államok közötti átadását jelentősen elősegíti a visszafogadási műveletekben érintett államok tevékenységét szigorú keretekbe foglaló jogi szabályozás, amely a visszafogadási egyezményekben jelenik meg. A visszafogadási egyezmények hasznosságának megítélésével, a kitoloncolással, mint az illegális migráció elleni fellépés egyik hatékony eszközével kapcsolatban a hatóságok és a migráció kezelésében érintett nemzetközi, valamint a nem kormányzati szervezetek egymással ellentétes álláspontot képviselnek.

 

A hatóságok és a nem kormányzati szervezetek közötti véleménykülönbség középpontjában minden esetben az kétely áll, hogy a hatóságok a legteljesebb mértékben biztosítják-e a migránsok számára az alapvető emberi jogokat, valamint a menedékjoghoz, a menekültügyi eljáráshoz való hozzáférést.

 

A fő kérdés, hogy a visszafogadási egyezmények alkalmazása veszélyezteti-e a migránsok emberi jogainak érvényesülését, amely elsősorban úgy valósulhat meg, ha az állam, amely területére a migráns kitoloncolása megvalósul, elmulasztja teljesíteni a menekültek helyzetére vonatkozó, az 1967. január 31-i New York-i jegyzőkönyvvel módosított 1951. július 28-i egyezményben, valamint az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezményben foglalt kötelezettségeit.

 

A visszafogadási egyezmények szerepének örökös kérdése, hogy az egyezmény tartalma, az abban foglalt szabályozás önmagában okozója lehet-e az emberi jogok megsértésének, vagy arra csak az alkalmazás során kerülhet sor, vagyis a jogsérelem kizárólag az egyezményben foglaltak kikényszerítésére hozott hatósági határozatok a kiutasítás, az őrizet és a kitoloncolás elrendelésekor valósul meg. A kérdés megválaszolásának eredményétől függ, hogy a visszafogadási egyezményeknek tartalmaznia kell-e az emberi jogi garanciákat vagy semleges, kizárólag a szerződő felek tevékenységét, feladatait és kötelezettségét kizárólag, a személyek átadása, átvétele, valamint az ország területén való átszállítása tekintetében szabályozza.

Ez a kétely és az örökös vita vélhetően még hosszú időn át fennáll. A nem kormányzati szervezetek küldetésüknél fogva vitatják azokat a közhatalmi pozícióban hozott hatósági döntéseket, és azok emberi jogi garanciáit, amelyek a harmadik országbeli állampolgárok kitoloncolását célozzák.

 

  1. A visszafogadási egyezmények közösségi rendszerének kialakulása

 

A visszafogadási egyezmények közösségi rendszerbe foglalása, közösségi szabályozása azt a célt szolgálja, hogy az érdekérvényesítés a migrációt kibocsájtó országok irányába egységesen valósuljon meg, ezáltal az illegális migráció elleni fellépés hatékonyabbá váljon. A visszafogadás, a kitoloncolás folyamatának egységes szerkezetben történő szabályozás során kiemelt hangsúlyt kapott az emberi jogi garanciák megjelenítése is.

 

Az Európai Bizottság által meghatározott közösségi visszafogadási egyezmény fogalom:

A közösségi visszafogadási egyezmény nemzetközi megállapodás az Európai Közösség és egy harmadik ország között, olyan kölcsönös kötelezettségek és részletes közigazgatási eljárási és végrehajtási szabályok összessége, amelyek lehetővé teszik az illegálisan tartózkodó személyek kitoloncolását a származási országukba, vagy az általuk tranzit útként használt országba.

 

A visszafogadási egyezmények létrehozása során három fő szakaszt különböztethetünk meg:

 

  • az egyes államok és harmadik országok között kétoldalú egyezmények speciális tartalmi kötöttségek nélküli létrehozásának időszaka,
  • a két ajánlást követően megkötött, annak tartalma alapján létrehozott visszafogadási egyezmények
  • közösségi visszafogadási egyezmények és további kétoldalú visszafogadási egyezmények megkötése nem európai uniós tagállamokkal

 

Az 1997 októberében aláírt és 1999. május 1-jén hatályba lépett Amszterdami Szerződés megreformálta a bel- és igazságügyek, így a migráció területét is. Az Amszterdami Szerződés hatályba lépésével megvalósult az addig kormányközi együttműködés eszközeivel szabályozott területek közösségiesítése, ennek értelmében a harmadik pillér helyett az első pillérbe – a közösségi jog által szabályozott keretek közé – került a migráció és a menekültügy is.

Az Amszterdami Szerződésben meghatározott célkitűzések megvalósításával 1999 őszén a tamperei csúcstalálkozó foglalkozott. A migráció kezelésének érdekében kiemelkedő témaként jelölték meg annak átfogó kezelését, amely magába foglalta:

  • az együttműködést a migrációt kibocsátó és tranzit országokkal,
  • a migránsok integrációját,
  • a legális migrációra vonatkozó szabályok összehangolását,
  • a konzulátusok közötti együttműködést,
  • a vízumokkal és hamis okmányokkal kapcsolatos közös politika kialakítását,
  • az embercsempészés elleni fellépést,
  • az új csatlakozók kötelességét a külső határok szigorú őrizete tekintetében,
  • az Európai Unió és harmadik országok közötti visszafogadási egyezmények megkötését.

 

Az Amszterdami szerződés felhatalmazást adott visszafogadási egyezmények megkötésére. Ennek eredményeként a Tanács 18 országra adott ki konkrét felhatalmazást közösségi visszafogadási egyezmény megkötésére, amely alapján a Bizottság 13 egyezményt hozott létre harmadik országokkal. A felhatalmazások köre az uniós érdekeknek megfelelően folyamatosan bővül.

 

 

 

 

  1.  A közösségi visszafogadási egyezmények tartalmi elemeinek meghatározása

 

A Tamperei Programban megfogalmazott célkitűzések alapján az Európai Unió Tanácsa felismerve a visszafogadási egyezmények fontosságát az illegális migráció elleni hatékonyabb fellépés érdekében ajánlásokat fogalmazott meg a visszafogadási egyezmények formai és tartalmi felépítése tekintetében. A kilencvenes évek közepétől gyakorlatilag a Magyar Köztársaság Kormánya és az EU tagállamok, valamint más harmadik ország között e szabályok figyelembevételével került sor a visszafogadási megállapodások megkötésére. Az Európai Unió Tanácsa külön ajánlásban tette közzé az iránymutatását a visszafogadási egyezmények és azok végrehajtásáról szóló jegyzőkönyvek megkötése tekintetében.

 

Az 1995. január 1-től, illetve 1995. július 24-től alkalmazott két ajánlás tartalmi elemeit az EU és harmadik államok között létrejött visszafogadási megállapodások kidolgozása során napjainkban is követik az egyezmények előkészítői. Az egyik ajánlás címében toloncegyezmény szerepel, míg a másik a visszafogadási egyezmények fogalmat alkalmazza. Napjainkban elsősorban a visszafogadási egyezmény megnevezést használjuk.

III.1. A visszafogadási egyezmények tartalma az Európai Unió Tanácsá­nak ajánlásai alapján

 

Saját állampolgárok visszafogadása esetén mindkét szerződő fél formaság nélkül visszafogadja saját állampolgárát, ha nem rendelkezik a másik fél területére történő belépéshez és tartózkodáshoz szükséges feltételekkel, feltéve, hogy az állampolgárság ténye bizonyított. Ha utólag kiderül, hogy a felajánlott személy nem a megkeresett fél állampolgára, akkor a megkereső köteles őt visszafogadni.

A külső határokon beléptetett harmadik állam polgárainak visszafogadása akkor lehetséges, ha bizonyítható, hogy a szerződő fél külső határait átlépve jutott az állam területére, és nem rendelkezik a beutazási és tartózkodási feltételekkel. Ez esetben a megkeresett fél formaság nélkül köteles a személyt visszafogadni.

Formaság nélkül kell visszafogadni azon harmadik ország állampolgárát, aki nem rendelkezik a megkereső fél területére történő belépéshez és tartózkodáshoz szükséges feltételekkel, illetve rendelkezik a megkeresett fél által kiadott vízummal vagy tartózkodási engedéllyel. Ha mindkét fél kiállított vízumot vagy tartózkodási engedélyt a személy részére, akkor a felelősség azt az államot terheli, amelynek vízuma vagy tartózkodási engedélye később járt le.

Az ajánlás rögzíti, hogy a felajánlás során figyelembe vehető bármely az adott állam által kibocsátott engedély, amely tartózkodásra jogosította fel a személyt.

Az ajánlás a határidőkkel kapcsolatban csak annyit tartalmaz, hogy a felek haladéktalanul, de legfeljebb 15 napos válaszadási határidő betartására kötelezettek, valamint az átvételi kötelezettség elismerése esetén azonnali, de alap esetben legfeljebb egy hónapig tartó kötelezettség áll fenn, amely csak indokolt esetben, jogi, vagy gyakorlati akadály fennállásakor hosszabbítható. Az adott állam visszafogadási kötelezettsége megszűnik, ha az illegális belépés, vagy a tartózkodás tudomásra jutásától számított egy éven belül a másik fél nem terjesztett elő átadási megkeresést. A határidők tekintetében egyéb részletszabályokat a végrehajtási megállapodásokra vonatkozó iránymutatások tartalmaznak.

A szerződő államoknak kötelességük vízummentesen lehetővé tenni a harmadik ország állampolgárának átutazását, ha a szomszédos országban a személy befogadása biztosított.

Az ajánlás biztosítja az átadásra felajánlottak személyes adatainak védelmét, a végrehajtás felügyeletére szakértői bizottságot hoz létre, valamint kiemeli az emberi jogok biztosításának kötelezettségét valamennyi tevékenység során. A végrehajtás költségei a célország államhatáráig minden esetben az átadást, átszállítást kezdeményezőt terhelik. Az egyezmény hatályba léptetését jegyzékváltáshoz köti, és maghatározza a kölcsönös felfüggesztés és felmondás feltételeit.

III.2. A visszafogadási egyezmények végrehajtási jegyzőkönyveinek tartalma az Európai Unió Tanácsá­nak ajánlása alapján

 

Az egyszerűsített eljárások során alapvető követelmény, hogy bonyolult bizonyítás nélkül, a lehető leggyorsabb kapcsolatfelvétellel és minimális adatrögzítési kötelezettséggel kerüljenek végrehajtásra. Ennek érdekében az ajánlás tartalmazza a közös űrlapok rendszeresítését. Az űrlapok használatával egyszerűbbé válik a kommunikáció, amellyel biztosítható, hogy az adatok nyilvántartásban történő rögzítése, valamint a visszafogadásra, átutazásra irányuló kérelem továbbítása, ezáltal a személyek átadása gyorsabban valósuljon meg.

Visszafogadás rendes eljárás keretében akkor alkalmazható, amikor az egyszerűsített eljárás felté­telei nem állnak fenn. A kérelmet írásban kell felterjeszteni az illetékes hatósághoz, és a válasz 15 na­pon belül kötelező a megkeresett részéről.

A visszafogadásban illetékes hatóságokat a jegyzőkönyveknek kell nevesítenie (központi, területi és helyi szinteken). A helyi szintek a visszafogadást végrehajtó határátkelőhelyek (lehet légi, közúti, vasúti átkelőhely). A több határátkelőhely közötti választást a hatékonyság és a gyorsaság határozza meg. Az átadás végrehajtására kijelölt átkelőhelyeket, valamint az eljáró hatóságokat a határőrizetért felelős miniszterek határozzák meg.

Az ajánlás tartalmazza az átadásra felajánlott személyek személyazonossága megállapításának eszközeit, valamint a külső határ átlépésének bizonyítékait.

 

  1. A közösségi és a tagállami kétoldalú visszafogadási szabályozás viszonya

 

Fontos tisztázni az EU által kötött, a harmadik ország és valamennyi tagállam visszafogadási eljárásának alapjául szolgáló egyezmény és a korábban EU tagállam és harmadik állam között létrejött bilaterális visszafogadási megállapodások közötti összefüggést. Felmerülhet a kérdés, hogy nem keletkezik-e összeütközés a két közel azonos tartalmú visszafogadási megállapodás között.

A kérdés megválaszolása azért sem egyszerű, mert jelenleg az EU és tizenhárom harmadik ország között van hatályos visszafogadási egyezmény, amelyek száma folyamatosan bővül. A visszafogadási egyezmények vonatkoznak valamennyi EU tagállamra, azonban a végrehajtási jegyzőkönyvek bilaterálisak, tehát az EU és a harmadik ország között létrejött visszafogadási egyezmény végrehajtásának részletszabályait a tagállam és a harmadik állam közötti kétoldalú megállapodás határozza meg.

Nem találunk általános szabályozást a kérdés megválaszolására. A választ maguk a visszafogadási egyezmények adják meg, amelyek rendelkeznek arról, hogy a korábbi, a tagállamok és az adott harmadik ország között fennálló kétoldalú visszafogadási egyezményt az ugyanazon országgal kötött EU visszafogadási egyezmény viszonyát annak hatályba lépését követően hogyan kell értelmezni.

Az EU visszafogadási egyezmények nem zárják ki a korábbi kétoldalú megállapodások alkalmazását, de rögzítik, hogy azok kizárólag akkor alkalmazhatók, ha nem ellentétesek az EU és a harmadik ország között létrejött visszafogadási egyezménnyel.

Tekintettel arra, hogy Magyarország esetében az EU által harmadik országokkal kötött visszafogadási egyezmények szinte teljes mértékben (Horvátország és Koszovó kivételével) lefedték a korábbi kétoldalú egyezmények szabályozási körét, ezért a hazánk esetében a korábbi kétoldalú megállapodások alkalmazásának nincs gyakorlati jelentősége. A kétoldalú visszafogadási egyezmények helyett az EU visszafogadási egyezményeket alkalmazzuk.

 

Fontos kiemelni, hogy a kétoldalú visszafogadási egyezmények az Európai Unió tagállamai között csak abban az esetben alkalmazhatók, ha azokat a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló az Európai Parlament és a Tanács 2008/115/ EK irányelve (a továbbiakban: visszatérési irányelv) hatályba lépését megelőzően, 2009. január 13-a előtt kötötte a tagállam.

 

 

Magyarország és az újonnan csatlakozó államok a nyugat-európai államokkal kötött kétoldalú visszafogadási egyezmények tekintetében speciális helyzetben voltak. A vasfüggöny szigorú határvédelmi rendszere megakadályozta a nagyobb mértékű migráció Nyugat-Európába áramlását, valamint a politikai rendszerváltást megelőzően elsősorban a keleti blokk állampolgárai akartak nyugatra szökni, a kilencvenes évek közepéig más földrészekről érkező migráció nem jelent meg a határainkon. A csekély migrációnak köszönhetően a vízummentesség biztosítása nem kapcsolódott szorosan a visszafogadási egyezmények megkötéséhez. A kilencvenes évek elejétől kötött vízummentes megállapodások hatályba lépését követően csak 5-10 év elteltével jöttek létre a kétoldalú visszafogadási egyezmények (pl.: Franciaország, Ausztria, Svájc, a Benelux Államok és Magyarország között). Ekkor még nem volt szükség az utazási szabadság növelését követő, a hatékony migrációkezelést visszafogadási egyezményekben garantáló szabályozásra.

 

A kilencvenes években alkalmazott gyakorlattól a jelenleg előkészítés alatt álló visszafogadási egyezmények létrehozásának politikája, taktikája teljes mértékben eltérő. Az új közösségi visszafogadási egyezmények tekintetében új elem, hogy az Európai Unió és a harmadik országok is határozottan próbálják érvényesíteni érdekeiket a tárgyalások során. A harmadik országok általában gazdasági előnyöket és az állampolgáraik számára nagyobb utazási szabadságot, vízumkönnyítést próbálnak elérni cserébe azért, hogy az országukon keresztül utazó migránsokat, illetve a jogellenesen az Európai Unió területén tartózkodó saját állampolgáraikat visszafogadják.

 

A visszafogadási egyezmények előkészítése és tárgyalása rendszerint azon a ponton lassult le, amikor a visszafogadási egyezményben érintett államnak a területén tranzitáló harmadik országbeli állampolgárok tekintetében kellett kötelezettséget vállalni a visszafogadásra. Az Unió Bizottsága a gyorsabb tárgyalási eredmények elérése érdekében ezért azt az álláspontot alakította ki, hogy a harmadik országok átvételi kötelezettségének szabályozásától eltekint a visszafogadási egyezményekben.

Tekintettel arra, hogy az Európai Unió külső határain elsősorban a szomszédos országokból illegálisan érkező harmadik országbeli személyek eltávolítása okozza a legnagyobb problémát. Ezért a rendőrség azt az álláspontot képviseli, hogy a visszafogadási egyezményeknek minden esetben kötelezni kell a szerződő feleket a harmadik országbeli állampolgárok átvételére is.

 

Jogalkotási és gyakorlati végrehajtási problémákat vet fel az a határozatlan, sokszor hallgatásba burkolózó szabályozás, amelynek a tagállamok és harmadik országok közötti kétoldalú visszafogadási egyezmények létrehozásának lehetőségét kellene meghatározni.

 

A jelenlegi gyakorlat azt mutatja, hogy a tagállamok többsége saját migráció kezelési érdekeit a migrációt kibocsájtó harmadik országokkal kötött kétoldalú visszafogadási, vagy más érdekekkel összekapcsolt több szabályozási, együttműködési célt tartalmazó megállapodásban érvényesíti.

 

Nyilvánvaló, hogy a tagállami kétoldalú visszafogadási egyezmények keretében megvalósuló migrációs érdekérvényesítés hátterében az a jelentős probléma áll fenn, hogy az Európai Unió jogalkotása nagyon lassú, ezért nem képes a gyors migrációs változások szabályozási igényeit megfelelő ütemben követni. Másrészt a tagállamok eltérő migrációs helyzete miatt, a tagállamokba érkező migránsok származási országa eltérő, ezért nem azonos a közösségi visszafogadási egyezmények létrehozásának országonkénti prioritási sorrendje. A mediterrán térségi tagállamoknak az az érdekük, hogy az észak-afrikai országokkal kössön az Európai Unió visszafogadási egyezményt, a közép-kelet európai tagállamok azonban a közel-keleti államok elsődlegességét hangsúlyozzák.

 

Mindezek alapján a tagállamok nagy számban kötnek kétoldalú visszafogadási egyezményeket, amelyek szintén befolyásolják azt, hogy az unió mely harmadik országokkal köt visszafogadási egyezményt. Nyilvánvaló, hogy annak a tagállamnak, amely kétoldalú visszafogadási egyezmény keretében képes eltávolítani az adott országból érkező illegális migránsokat, annak nem érdeke, hogy a vele szerződéses kapcsolatban lévő harmadik országgal a migránsok eltávolításának problémája közösségi szabályozás keretében kerüljön megoldásra.

 

A tágállamok között politikai, gazdasági, biztonsági és migrációkezelési érdekkülönbségek miatt nincs egyetértés abban a tekintetben, hogy a jelenleg hatályos közösségi visszafogadási egyezmények végrehajtására kell koncentrálni, vagy új visszafogadási egyezmények megkötésére kell mandátumot kérni, illetve melyek azok az országok, akikkel visszafogadási egyezményt kellene kötni. Új mandátum kezdeményezésére kizárólag a Bizottságnak van lehetősége a Tanács irányába, ezért a visszafogadási egyezmények körének és e tekintetben követendő közösségi szabályozási gyakorlat kialakítása tekintetében elsődleges szerepe a Bizottságnak van.

 

A közösségi visszafogadási egyezmények mellett számos kétoldalú visszafogadási egyezmény van hatályban. Németország 29, Olaszország 30, Lengyelország 19, Magyarország 18 kétoldalú visszafogadási egyezménnyel rendelkezik.

 

A kétoldalú megállapodások, amelyek a visszafogadással kapcsolatban létrejöttek az EU tagállamok, valamint a Schengeni társult országok, továbbá a Föld más államai között:

 

 

A politikai és gazdasági tagállami érdekek mentén megkötött, az EU ajánlásokban meghatározott szerkezeti és tartalmi elemeket nélkülöző kétoldalú megállapodások magukban hordják a veszélyt, hogy a személyeket átvevő állam nem tarja tiszteletben az alapvető emberi jogokat, a megfelelő menekültügyi eljáráshoz nem fér hozzá a harmadik országbeli állampolgár. Mindezek alapján nem helyes más, nem szigorúan a visszafogadás szabályozását tartalmazó megállapodásokat alkalmazni az Európai Unió terültén jogellenesen tartózkodó személyek eltávolítása során.

 

  1. A Lisszaboni szerződés által a visszafogadás szabályozásában bevezetett változások, a visszatérési irányelvben foglalt garanciák

 

A szuverenitásukat féltő tagállamok miatt megbukott Alkotmányos szerződést követően került kidolgozásra a Lisszaboni Szerződés. A Lisszaboni Szerződést 2007. december 13-án írták alá a portugál fővárosban a huszonhét tagállam képviselői és jelenleg az utolsó azon szerződések közül, amelyek módosították az Európai Közösség és az Európai Unió alapjául szolgáló szerződéseket, mint például az Egységes Európai Okmány (1986), az Európai Unióról szóló szerződés (Maastricht) (1992), az Amszterdami Szerződés (1997) és a Nizzai Szerződés (2001). A Lisszaboni Szerződés az összes tagállam általi megerősítést követően 2009. december 1-jén lépett hatályba.

 

A Lisszaboni szerződés az Unió bevándorlási politikájának kidolgozását határozta meg azzal a céllal, hogy a migrációs hullámok hatékony kezelése valósuljon meg, amely során méltányos bánásmódot írt elő függetlenül attól, hogy valaki legálisan, vagy illegálisan tartózkodik az Unió területén.

 

A Lisszaboni szerződés a visszafogadás szabályozása tekintetében is jelentős változásokat hozott. A 79. cikk 3. bekezdése ad felhatalmazást az Unió számára a közösségi visszafogadási egyezmény megkötésére harmadik országokkal.

 

„(3) Az Unió harmadik országokkal megállapodásokat köthet a területén tartózkodó olyan személyek származási vagy abba az országba való visszafogadása érdekében, ahonnan érkeztek, akik a tagállamok egyikének területére való belépés vagy tartózkodás feltételeinek eleve nem, vagy már nem felelnek meg.

 

A visszatérési irányelv rendelkezéseinek átültetését 2011. december 24-ig minden az irányelvhez alkalmazásában részt vevő tagállamnak teljes mértékben végre kellett hajtani. Az irányelv preambulumának 7. bekezdése kiemeli, hogy a kiutasítási eljárás megkönnyítése érdekében szükség van a Közösség és a harmadik országok közötti, valamint kétoldalú visszafogadási egyezményekre.

 

A visszatérési irányelv megteremti azokat a jogi garanciákat, amelyek alapján a harmadik országbeli állampolgárok a visszafogadási egyezmények alapján történő kitoloncolásuk során emberi méltóságuk és jogaik tiszteletben tartásával kerülnek eltávolításra az Európai Unió területéről. A tagállamoknak biztosítani kell a pénzeszközzel nem rendelkezők számára az ingyenes jogi segítségnyújtást, valamint a hatékony jogorvoslathoz való jogot, a kényszerítő eszközök alkalmazásakor és az őrizet elrendelése során az arányosság követelményét szem előtt kell tartani, a gyermekek jogait, a családi egység védelmét, valamint a visszaküldés tilalmát minden körülmény között tiszteletben kell tartani.

 

Összességében megállapítható, hogy a migráció kezelésének uniós szabályozása elengedhetetlen, a közösségi visszafogadási egyezmények keretében szereplő egységes szabályozással és annak közösségi szintű alkalmazásával erőteljesebb fellépés gyakorolható a migrációt kibocsájtó államok irányába a nem kívánt migrációs folyamatok kezelése érdekében, valamint az emberi jogi garanciák közösségi szinten jelennek meg a szabályozásban.

 

  1. A visszafogadási egyezmények gyakorlati alkalmazása

 

A közösségi visszafogadási egyezmények sajátossága, hogy a harmadik országbeli állampolgárok eltávolításának és az eljáró felek közötti együttműködés, a végrehajtandó feladatok és kötelezettségek legfontosabb kérdéseinek szabályozása közösségi szinten, nemzetközi megállapodásban valósul meg.

 

A végrehatási jegyzőkönyvek megkötése az érintett harmadik országgal a tagállamok hatáskörébe tartozik. Több uniós tagállam azt a gyakorlatot követte, hogy a közösségi visszafogadási megállapodás végrehajtását nem szabályozták külön jegyzőkönyvben, hanem egyszerű jegyzékváltással kicserélték az eljáró hatóságok elérhetőségeit és megkezdték az alkalmazást. A magyar szabályozás ezt nem teszi lehetővé, mert a végrehajtási jegyzőkönyvekben a hatóságok megnevezése egyben hatáskört is telepít a hatóságok számára.

 

A végrehajtási jegyzőkönyvek a megállapodásokban adott felhatalmazás alapján konkrét információt tartalmaznak a illetékes hatóságok kijelölése, a határátkelőhelyek és a kapcsolattartó pontok tekintetében. De meghatározzák a gyorsított eljárás keretében történő visszatérés részletes szabályait, a kísérettel történő visszatérés, valamint a harmadik ország állampolgárainak és a hontalanoknak a kísérettel történő átszállítására vonatkozó szabályokat, a bizonyító eszközökre és dokumentumokra vonatkozó részletszabályokat, az állampolgárság megállapítására irányuló meghallgatások lebonyolítását, valamint a költségek viselésének rendjét.

 

A visszafogadási egyezmények gyakorlati alkalmazását, eredményességét, előnyeit, hátrányait csak úgy ítélhetjük meg, hogy számba vesszük azokat a módokat, amelyek alapján az unió területén jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok – több-kevesebb hatósági kényszerrel – kiutazásra ösztönözhetők.

 

A személyek kiutaztatási költségei, az eltávolítható külföldiek száma, a hatóságok részéről igénybevett személyek száma alapján megítélt hatékonysági sorrend, a legkisebb hatékonyságú kiutaztatástól a leghatékonyabb irányába haladva az alábbiakban összegezhető:

 

VI.1. A határőrök gyakorlati kézikönyve (Schengeni kézikönyv) 39. sz. mellékletében foglaltak szerinti önkéntes hazautazás a tagállamok területén történő tranzitálással

 

Hazánk európai uniós elnöksége alatt a migráció és kiutasítási munkacsoport egyik jelentős eredménye volt egy olyan hazatérési lehetőség kidolgozása, amellyel az illegálisan tartózkodó személyek az emberi méltóságuk teljes mértékű megőrzésével, általuk érzékelhető hatósági felügyelet, tényleges kikísérés, kitoloncolás nélkül hagyhatják el szárazföldi úton, több tagállam területén áthaladva az Európai Unió területét. A javaslat azért volt nagy jelentőségű, mert – magyar tapasztalatok szerint ‑ ezt a lehetőséget általában azok az unió területén hosszabb ideje illegálisan tartózkodók vették igénybe, akik itt berendezkedtek, jövedelemmel, vagyontárgyakkal, gépjárművel rendelkeztek és a szerzett tulajdonukat magukkal akarták vinni a hazájukba.

 

Az önkéntes hazautazás során a kezdeményező tagállam, melynek a területén a jogellenes tartózkodás felfedése történt, előzetesen értesíti a kiutazást lehetővé tevő leggyorsabb útvonalon érintett, a 39. mellékletben foglaltak alkalmazását vállaló tagállamokat.

 

A tagállamok a melléklet alkalmazása mellett a migrációs útvonalakon való elhelyezkedésük és a területükön jogellenesen tartózkodó személyekkel szemben általában alkalmazott módszereik, tagállami érdekeik szerint döntöttek. Ennek alapján tizenhárom tagállam vállalta a melléklet alkalmazását, mint megkeresést küldő és fogadó állam (Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Németország, Görögország, Magyarország, Lettország, Liechtenstein, Lengyelország, Románia, Szlovák Köztársaság, Szlovénia, Svájc) egy tagállam, Franciaország csak, mint megkeresést küldő vállalta a részvételt.

 

 

 

 

Az értesített tagállamok kijelölt kapcsolattartó pontjai visszajelzésükkel elfogadják, engedélyezik a személy átutazását, aki egy utazási okmányt kap, amely az utazás során igazolja a jogszerű, vízummentes átutazást. Valamennyi kapcsolattartó pont megkapja azt a kitöltött dokumentumot, amely minden lényeges információt tartalmaz a személy azonosítása és átutazása érdekében.

 

Az a tagállam, amelynek területén a személy elhagyja az Európai Unió területét, rögzíti a kiléptetés tényét és erről a formanyomtatvány másolatának visszaküldésével értesíti a megkereső államot.

 

A melléklet megjelentetése, 2011. december óta Magyarországon keresztül kizárólag a Cseh Köztársaság megkeresése alapján 6 fő önkéntes szárazföldi hazatérő hagyta el a Schengeni területet. 2 moldáv állampolgár a román, 1 bosnyák állampolgár a horvát, 1 moldáv állampolgár az ukrán, 2 szerb állampolgár a szerb határszakaszon lépett ki.

 

 

VI.2. Hatósági átszállítás

 

A hatósági átszállítások kezdeményezése és a Magyarország területén történő átszállítások engedélyezése a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal hatásköre.

 

A hazánk területén történő átszállításokat a rendőrség hajtja végre (osztrák kérésre pl. heti rendszerességgel).

 

Magyarország által kezdeményezett szárazföldi hatósági átszállítás végrehajtására tudomásom szerint az elmúlt két évben nem kerül sor. Több alkalommal vizsgáltuk az átszállítás gazdaságos végrehajtásának lehetőségét. Ez utoljára 2007-ben történt, amikor jelentősen emelkedett az elfogott moldáv állampolgárok száma és a légi úton történő kitoloncolás túl költségesnek tűnt. Felmerült a Románián keresztül Moldáviába történő hatósági átszállítás kezdeményezése, azonban a román hatóságok megkeresésre olyan költségigényt adtak, amely szerint 7 fő szállítása alatt olcsóbb volt a légi kitoloncolást választani.

 

Jelenleg szakmai szempontból aktuális a koszovói állampolgárok Szerbián keresztül történő hatósági átszállításának kezdeményezése, azonban ennek teljesülését a jelenlegi szerb-koszovói politikai okok gátolják (lásd. VII.4. Politikai okok, hatósági átszállítás Szerbián át Koszovóba).

 

 

VI.3. Légi úton történő kitoloncolás a harmadik országbeli állampolgár származási országáig kísérővel (teljes tolonc)

 

A kísérővel történő kitoloncolás a kiutasított személy származási országáig a szervezés tekintetében a legbonyolultabb, a legköltségesebb és a végrehajtás tekintetében a legkockázatosabb hazautaztatási mód. A közel- és távol-keleti célországok közvetlen légi járattal nem érhetők el, a tranzitálás során sokat kell várakozni, amikor a kísért személy folyamatos őrzését végre kell hajtani, valamint minden egyes kitoloncolt személyt legalább a kér rendőr kísér és a Hivatal egy munkatársa is részt vesz a kiutaztatáson. Így egy személy kitoloncolásának a költsége megháromszorozódik. 

 

A kitoloncolás során minden egyes utaztatott személy esetében két fő kísérő és egy kísérési parancsnok látja el a kísérési feladatokat. Ez íratlan szabály Magyarországon, a 2 fő kísérő biztosítása csak iránymutatás. Minden esetben a kísért személy általunk ismert adatai, személyes körülményei, várható viselkedése alapján kerül meghatározásra a kísérők száma. A kísérőket a rendőrség biztosítja, a hatósági ügyintézést, a személy átadását a célország hatóságainak a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal munkatársa hajtja végre.

 

A kitoloncolás általában nem a fejlett országokba irányul, ezért a célországok eltérő kultúrája, az ottani hatóságok együttműködési hajlandósága miatt a kitoloncolás rendkívül körültekintő szervezést, előkészítő tevékenységet igényel.

 

A kitoloncolásban résztvevők nagy száma, valamint a célországok távolsága jelentősen drágítják az intézkedés végrehajtását. További hátrányként jelentkezik, hogy a kereskedelmi légi járatokon csak korlátozott számban állnak rendelkezésre férőhelyek az úgynevezett deportált utasok számára, ezért egy járattal – figyelembe véve, hogy gyakran több tagállam is bejelenti az igényét a férőhely kontingensre ‑ minimális létszámot lehet kitoloncolni.

 

 

Elsősorban a légi úton megvalósítható kiutaztatás egyik speciális lehetősége, amikor az idegenrendészeti eljárás alá vont személy rendelkezik a hazautazáshoz szükséges fizetőeszközzel. Ebben az esetben az idegenrendészeti hatóság a kiutasítás végrehajtásának érdekében a fizetőeszközt lefoglalja, a szükséges menetjegyeket megvásárolja és végrehajtja a külföldi államhatárig történő kitoloncolását. Ez a kiutaztatási mód biztonságos, költséghatékony, azonban a fizetőeszköz eshetőleges rendelkezésre állása rendkívül bizonytalan, ezért a jelen kiutaztatási mérlegelésben nem vettem figyelembe.   

 

VI.4. Légi úton történő hazautaztatás az önkéntes hazatérési program keretében

 

Az önkéntes hazatérési program az Európai Visszatérési Alap pályázati forrásából valósul meg, amelyet a Nemzetközi Migrációs Szervezet (IOM) és a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (Hivatal) évről-évre folyamatosan elnyer. Annak ellenére, hogy a rendőrség nem szerepel a pályázatban, mégis kiemelkedő szerepet tölt be annak megvalósulása során. A nyugat-európai tagállamokban az önkéntes hazatérés klasszikus esetei valósulnak meg. Az illegálisan tartózkodó harmadik országbeliek döntő többsége nem a szabadságkorlátozó intézkedések hatására őrizetben terjeszti elő hazautazási kérelmét, hanem a nyílt közösségi szállásokon, a menekültkérelmének jogerős elutasítását követően. Gyakran előfordul az is, hogy a külföldi hosszabb időtartamú jogellenes tartózkodás és illegális munkavállalást követően ingyen haza akar utazni és el akarja kerülni a kiutasítást és kitoloncolást.

 

Ennek megfelelően az Európai Unió valamennyi tagállam gyakorlatát figyelembe véve a kitoloncolás és az önkéntes hazatérés alkalmazásának aránya jelentősen eltér a magyarországi gyakorlattól. Az uniós arányok alapján a kiutaztatások 59 %-a kitoloncolással, am 41%-a önkéntes hazatérés keretében valósul meg.

 

Magyarország a hazatérési program tekintetében sajátos helyzetben van. Hazánk migrációs tranzit ország szerepe miatt itt szinte csak azok a személyek élnek a hazatérési program által biztosított előnyökkel, akik jogellenes határátlépés, vagy jogellenes tartózkodás miatt őrizetbe kerültek és már nem látják esélyét a nyugat-európai úti céljuk elérésének.

 

Ennek következtében válik fontossá a rendőrség szerepe a folyamatban. Az őrizetbe vett személyek folyamatosan, az általuk értett nyelven szóban, papír alapon és az általuk naponta használt számítógépeken írásban tájékoztatást kapnak az önkéntes hazatérési programban való részvétel lehetőségeiről és feltételeiről. A fogvatartottak tájékoztatása érdekében közvetlen együttműködést alakítottunk ki az IOM munkatársaival. A jelentkezési lapokat azonnal továbbítjuk a Hivatal kijelölt szervezeti egységének. A hazatérést követően a rendőrség szállítja a személyeket a repülőtérre.

 

      

 

Az önkéntes hazatérési program jól működik, a legnagyobb előnye a nem kormányzati és európai uniós szervezetek által hangoztatott humánus hazatérés lehetőségének biztosítása. Rendészeti szakmai szempontból elsősorban az önkéntesség, az idegenrendészeti kényszer alkalmazása nélküli hazatérés hangsúlyozható. Nem elhanyagolandó előnye a programnak továbbá, hogy az uniós pénzügyi támogatás miatt Magyarország számára nem eredményez a kiutaztatással kapcsolatban számottevő kiadást.

 

Hátránya, hogy az uniós pályázatok jellemzően nem kellően rugalmasak. Az elmúlt években, akár egy pályázat egy éves megvalósulása alatt is, az illegális migrációs folyamatok olyan gyorsan változtak, amelyet a program nem képes teljes mértékben követni. További hátrány, hogy a hazatérési program megvalósulása kiszolgáltatott a külső körülményeknek. Az illegális migránsok önkéntes hazatérési hajlandósága, valamint a légi járatok igénybe vételének lehetősége nagymértékben meghatározza a projekt teljesülését. (lásd. VII.4. Politikai okok, hatósági átszállítás Szerbián át Koszovóba).

 

VI.5. Kiutaztatás a Frontex által támogatott légi úton történő kitoloncolási művelet keretében

 

A FRONTEX által szervezett közös kitoloncolási műveletek (kitoloncolási műveletek a fenti táblázatban 13. oldal „közös művelet”) a tagállamok számára rendkívül hasznosak és a legbiztonságosabb kitoloncolási lehetőséget biztosítja. Magyarország tekintetében árnyaltabb a helyzet.

 

A kitoloncolási műveletek keretében charter járatokon történik a kitoloncolt személyek szállítása. A szervező állam koordinálja a repülőgép helyeinek feltöltését. Ennek érdekében a saját kitoloncolási létszáma mellett a FRONTEX Visszatérési Műveletek Részlege útján egy erre a célra kialakított elektronikus weblapon a tagállamok összekötői számára közzé teszi az adott járaton rendelkezésre álló szabad férőhelyeket, valamint az indulás adatait. A tagállami jelentkezéseket a FRONTEX koordinálja, arányosan elosztja a férőhelyeket.

 

A leggazdaságosabb kitoloncolást mindig a szervező tagállam képes elérni. Egyrészt a saját kitoloncoltjait minden esetben garantáltan el tudja helyezni a gépen, másrészt nem kell kereskedelmi légi járaton elutaztatni a személyeket a más tagállam által szervezett kitoloncolás indulóhelyére, valamint a szervezőt illeti a kitoloncolás költségének arányában egy szabad felhasználású összeg. 

 

A kitoloncolási műveletek szervezését a Hivatal, a szállítási és kísérési feladatokat a rendőrség hajtja végre.

 

A kitoloncolási műveletek egységes végrehajtása érdekében a tagállamok a FRONTEX-el együtt kidolgozták a légi úton történő kitoloncolás közös műveleteinek legjobb gyakorlatát. Ez a dokumentum határozza meg, hogy minden tagállam önállóan felel a saját kitoloncoltjai őrzéséért, a biztonságos kíséréséért, valamint az átadás sikeres végrehajtásához szükséges valamennyi hatósági dokumentum meglétéért.    

 

Magyarország tekintetében 2012-ben a Repülőtéri Rendőr Igazgatóság Légitolonc Alosztálya 8 esetben vett részt a FRONTEX szervezésben megvalósult kitoloncolási műveletben. Ennek során 1 fő Nigériába és 4 fő Grúziába, 17 fő Koszovóba történő kiutaztatását hajtották végre.

 

A kitoloncolási műveletekben részvétel Magyarország számára akkor lehetséges nagyobb létszámú kitoloncolttal, amennyiben az indulás helye szárazföldi úton kényszerszállító gépjárművekkel elérhető. Távolabbi indulási hely azért nem jöhet szóba, mert egy kísért személyre két fő kísérőt kell számolni és a kereskedelmi légitársaságok nem képesek 10 fő kitoloncolásához még 20 fő számára egy repülőn férőhelyet biztosítani, valamint nem vállalják a többi utas tekintetében jelentkező biztonsági kockázatot. A kereskedelmi járatok igénybevételével kapcsolatban további probléma, hogy a kitoloncolt látványos ellenállása esetén a repülőgép kapitánya megtagadja a szállítást.

 

Mindezek alapján számunkra akkor érhető el a kitoloncolási műveletekben való részvétel, ha az Ausztria szervezésében valósul meg, vagy esetleg a Hivatal készíti elő a műveletet budapesti indulással. 

 

VI.6. Kiutasítás, kitoloncolás kísérővel a szomszédos országokba a nemzetközi forgalom számára megnyitott, a visszafogadási egyezmények végrehajtási jegyzőkönyveiben rögzített határátkelőhelyeken

 

A visszafogadási egyezmények által biztosított lehetőségek alapján a szomszédos országokba történő kitoloncolás az illegális migráció tekintetében a legnagyobb visszatartó hatást eredményező idegenrendészeti intézkedés, ugyanis rendkívül gyors visszaadást tesz lehetővé. A Szerbiából érkező illegális migránsok közel 80 %-a 5-7 napon belül kitoloncolásra kerül. 2012. szeptember 30-ig a rendőrség a magyar-szerb határon 368 szerb állampolgárt, valamint 1968 harmadik országbeli állampolgárt adott át, amely az összes kitoloncolt személy 80 %-a. Az átadással kapcsolatban problémát a koszovói állampolgárok visszaadása, a menedékjoggal visszaélés, valamint a magukat kísérő nélküli kiskorúaknak vallókkal kapcsolatos eljárás jelenti. (lásd. VII.4. Politikai okok, hatósági átszállítás Szerbián át Koszovóba).

 

 

 

A kitoloncolások végrehajtására csak abban az esetben van lehetőség, ha a személyekkel szemben nem áll fenn visszaküldési tilalmi ok, amelynek megállapítására a kiutasítás esetén a Hivatal jogosult. A rendőrség által kezdeményezett esetekben nem nagy számú a kifejezetten a kiutasításhoz kapcsolódó visszaküldési tilalmi okok megállapítása, mert a személyek a szomszédos országokba kerülnek kiutasításra, ahol a Hivatal rendelkezésére álló részletes és folyamatosan frissített ország információk alapján állapíthatók meg a visszaküldési tilalmat eredményező okok.

 

A kitoloncolások rendszeresen, az elfogások arányában, nagy létszámban kerülnek végrehajtásra. Az illegális migránsok rövid időt töltenek őrizetben, amely növeli az eljárás költséghatékonyságát és jelentősen csökken az így átadott személyek által elkövetett rendkívüli események (szökési kísérletek, konfliktusok az őrökkel és más fogvatartottakkal) száma.  

 

A román határszakaszon az illegális migrációs aktivitás jelentősen, 20 %-al nőtt 2012-ben. Ennek megfelelően 16 %-al emelkedett a magyar-román visszafogadási egyezmény keretében visszaadott személyek száma, amely 587 fő volt 2012 szeptemberéig. A különbözetet az előterjesztett menedékkérelmek miatt meghiúsult átadások okozták, illetve ha megállapítható Románia dublini rendeletek alapján fennálló felelőssége, a személy átadása a rendelet alapján történik.

 

Az ukrán határszakaszon a befelé irányuló tiltott határátlépések száma rendkívül alacsony, ezért a visszafogadási egyezmény keretében átadott személyeket (76 fő szeptember 30-ig) elsősorban a kifelé elfogott közokirat-hamisítást elkövető személyek alkotják.     

 

 

VI.7. A jogellenesen hazánk területén tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokkal szemben rendelkezésre álló kiutaztatási lehetőségek megítélésének összegzése

 

Az alábbi táblázat szemléletesen tartalmazza azokat a kritériumokat, amelyek alapján a jogellenesen tartózkodó személyek eltávolításának hatékonysága megítélhető. A vizsgálat során a kiutaztatás biztonságos végrehajtása, az egy-egy művelet során szállítható személyek száma, valamint a Magyarországot terhelő végrehajtási költségek mérlegelésére került sor. 

 

Összességében megállapítható, hogy a vizsgált kritériumok alapján, a szárazföldi úton, a szomszédos államokba történő kitoloncolás hajtható végre a legeredményesebben.

 

 

VI.8. A visszaadás intézkedés alkalmazása

 

Meg kell említeni egy a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény 2011. augusztus 01-től hatályos módosításával bevezetett új 45/B. § lehetőséget a harmadik országbeli állampolgárok eltávolítására a tagállamok irányába. Ez a rendelkezés rendőrségi javaslatra egy joghézagot szüntetett meg. A tagállamokkal fennálló kétoldalú visszafogadási egyezmények alapján a hazánk területére jogellenesen, megfelelő úti okmány és tartózkodási jogosultságot igazoló okmány hiányában érkező személyek visszaadásra kerültek a szomszédos uniós tagállamokba. Erre a megfelelő jogalapot a kétoldalú megállapodások biztosították, de az idegenjogban nem volt kifejezetten rögzítve a személyek átadását biztosító személyes szabadság korlátozás lehetőségének szabályozása. A módosító rendelkezés hatályba lépését megelőzően a rendelkezésre álló előállítás és visszatartás intézkedés időtartama alatt került sor a személyek kitoloncolására, de ez a 24 óra sok esetben nem volt elegendő az átadás megszervezésére.

 

A módosítással a szabályozás lehetővé tette a személyek kiutasítást előkészítő őrizetének elrendelését, amely legfeljebb 30 napig tarthat, a személyek eltávolítására a kitoloncolás szabályait kell alkalmazni. A visszafogadási egyezmény alapján történő visszaadás elrendeléséről az idegenrendészeti hatóság végzéssel dönt, amellyel szemben az érintett végrehajtási kifogás terjeszthető elő.

 

A törvénymódosítás egy a gyakorlatban jól működő, a visszatérési irányelvvel összhangban álló idegenrendészeti intézkedés szabályozását pontosította, amelynek eredményeként a 2009. január 13-át megelőzően megkötött kétoldalú visszafogadási egyezmények alapján, elsősorban a szomszédos uniós tagállamokba visszaadhatók a Nyugat-Európa irányából jogellenesen hazánk területére lépő személyek. Ennek az a gyakorlati eredménye, hogy azon személyek kitoloncolásának terheit ne a magyar állam viselje, akik esetleg évekig tartózkodtak illegálisan más tagállamok területén. Ez a teher súlyos, mert sok esetben a kitoloncolás végrehajthatatlan. A visszaadás további előnye, hogy az elfogott személyeket Magyarország nem utasítja ki, így az az állam járhat el velük szemben, amelynek a területén a huzamos ideig fennálló jogsértés megvalósult.

 

Ez az intézkedés nem eredményez túlzottan nagyszámú visszaadást a schengeni belső határon. Ebben az évben 2012. szeptember 30-ig Ausztriába 39, Szlovákiába 6, Szlovéniába 5 személy került visszaadásra. Romániának, mint nem teljes jogú schengeni és a Magyarországra vezető migrációs útvonalon elhelyezkedő tagállamnak a visszaadás tekintetében speciális a helyzete. A visszatérési irányelvvel összhangban a magyar idegenrendészeti hatóságok nem rendelik el a Romániából érkező illegális migránsok kiutasítását, hanem ezt az eljárást a román hatóságokra bízzák. Ennek következtében 2012. szeptember 30-ig viszonylag nagyszámú 481 fő visszaadása történt Romániába, amely az országosan végrehajtott kitoloncolások 16 %-a.

 

VI.9. Hazánk idegenrendészeti eredményessége az uniós tagállamok által végrehajtott intézkedések adataihoz viszonyítás alapján

 

Az alábbi táblázat alapján az illegális határátlépések 3 %-a valósult meg 2011-ben hazánk schengeni külső határszakaszán, uniós viszonyításban és az elfogott személyek 4,2 %-át toloncoltuk ki.

 

Az eredményességünket az mutatja, hogy uniós szinten az elfogott személyek kitoloncolási aránya 57%, azonban Magyarország az elfogott személyek 83 %-ának kitoloncolását hajtotta végre eredményesen.

 

 

 

  1.  A visszafogadási egyezmények alkalmazásának akadályai

 

VII.1. A humánus fogvatartást teljesebben biztosító őrizeti férőhelyek hiánya

 

A hazánk területére jogellenesen érkező vagy ott tartózkodó és idegenrendészeti eljárásban őrizetbe vett személyek elhelyezési körülményei közvetett kihatással vannak a visszafogadási egyezmények alkalmazhatóságára.

Ameddig nem vagyunk képesek a humánus fogvatartást megfelelő minőségben és a migráció kezeléséhez szükséges elegendő férőhellyel garantálni, addig az őrzött szállások folyamatosan a migráció kezelésében érintett nemzetközi és hazai szervezetek jogos, vagy kevésbé megalapozott kritikáinak célpontjai lesznek. A nem megfelelő fogvatartási körülmények elvezethetnek oda, hogy az őrizet hosszabbítását az eljáró bíróságok nem hajtják végre, amely a kitoloncolások meghiúsulását eredményezheti.

 

A fogvatartási filozófiaváltás már évekkel ezelőtt megtörtént. 2010 szeptemberére pályázati előkészítés keretében kidolgoztuk azokat az őrzött szállás építési idegenrendészeti szakmai terveket, amelyek az új fogvatartás rendszerének infrastruktúrális alapjául szolgálhatnak. Az akkor meghiúsult pályázatot követően, elsősorban az uniós finanszírozási korlátok miatt, azóta sem történt előrelépés ezen a területen.

 

A korábban sorkatonák elhelyezését szolgáló, majd őrzött szállásokká alakított épületek szerkezete, a rendőrségi objektumokba való elhelyezkedése nem biztosítja a továbblépés lehetőségét.

 

Az általam hosszú ideje képviselt vélemény szerint az őrizet során a fogvatartottaknak a lehető legteljesebb mozgási lehetőséget kell biztosítani az objektumon belül. A belső biztonság garantálását megfelelő technikai eszközökkel, kamerafelügyelettel, valamint a belső rend fenntartására, a rendkívüli események megszüntetésére alkalmas speciálisan felkészített és folyamosan rendelkezésre álló beavatkozó csoport rendszeresítésével lehet megoldani. A külső őrzésbiztonsági követelményeket pedig szigorú őrzéssel kell biztosítani.

 

Természetesen az új objektum kialakításáig sem adjuk fel azt az erőfeszítést, hogy a jelenlegi fogvatartási infrastruktúra mellett emberibb fogvatartást valósuljon meg. Néhány kivételes, a rendőrség tevékenységét segíteni hajlandó és nem csak kritizáló civil konstruktív javaslatokat is megfogalmazni képes szervezettel folytatjuk azoknak az uniós pályázatoknak a megvalósítását, amelyek révén a fogvatartottak megfelelő gondoskodáshoz jutnak az alkalmazott szociális munkások, pszichológusok útján a rendőrségi pszichológusok szakmai felügyelete mellett. Az őrizeteseknek a számítógép és internethasználat biztosításával bővül az esélyük az eljárással és a hazai körülményeikkel kapcsolatos információkhoz való hozzáféréshez, valamint a sport és szabadidős tevékenységhez megfelelő eszközöket kapnak. Mindemellett a kulturális különbségek, a nyelvi problémák és magából a fogvatartásból adódó feszültségforrások kezelésére is jelentős hangsúlyt fektetünk az őrzést, kísérést végrehajtó állomány folyamatos képzésével.

 

VII.2. A személyazonosítás és hazatérési okmányok beszerzése során jelentkező problémák

 

A visszafogadási egyezmények alkalmazásának része a megkeresett állam polgárának személyazonosság-megállapítása. Csak ebben az esetben van mód a személy hazautazásához szükséges okmány kiállítására.

 

Ezt a folyamatot több tényező nehezíti. Egyrészt nincs minden tagállam területén külképviselete a migrációt kibocsájtó országoknak, amely az okmánybeszerzést jelentőse nehezíti. A személyes konzuli jelenlétnek különösen akkor van jelentősége, ha az őrizetben lévő személy állítása az állampolgárság tekintetében kétségbe vonható és csak a közvetlen konzuli meghallgatással deríthető ki, hogy a személy állítása valós-e.

 

Másrészt a külképviseletek is akadályozzák a kitoloncolás eredményes végrehajtását. Több közel-keleti állam csak abban az esetben állít ki hazatérési okmányt a saját állampolgárának, ha a személy hajlandó önként hazatérni. Nyilvánvaló, hogy a sokszor a család teljes vagyonából az embercsempészeknek kifizetett és az utazásra fordított hatalmas kiadásokat követően, annak reményében, hogy a „befektetés” a nyugat-európai úti cél elérését követően megtérül, erre csekély esély van.

 

A külföldi és a konzuli képviselet együttműködési hiánya esetén a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény egyetlen biztosítékot tartalmaz, az őrizetet 6 hónap elteltével is, legfeljebb 1 év időtartamig meghosszabbíthatja a bíróság. A jogintézmény hatékonyságát jellemzi, hogy a nagyarányú visszaélések ellenére a jelenlegi 558 fogvatartottból 14 fő tölti a hat hónapot meghaladó őrizetét.

 

Természetesen a személyazonosítás és a hazatérési okmányok kiállítása tekintetében vannak pozitív példák is. Grúzia még abban az esetben is kiállítja az okmányokat, ha nem tudja a személyt beazonosítani, de a meghallgatás során a konzul a személyt grúznak véli. Ez könnyen megtehető, mert tévedése esetén 30 napon belül a személy visszaküldhető.

Moldávia és Koszóvó is pozitív példát mutat a visszafogadási egyezmény gyors alkalmazhatósága érdekében.

 

VII.3. Életkor meghatározás, kísérő nélküli kiskorúak problémája

 

A magukat kísérő nélküli kiskorúnak valló illegális migránsok életkorának meghatározásával, elhelyezésével, törvényes képviseletükkel kapcsolatos problémák már hosszú ideje fennállnak, de a megoldás keresése, annak ellenére, hogy a probléma felvetése a hatáskörrel rendelkező gyermekvédelemért felelős hatóságoknak az idegenrendészeti szakterület részéről már 2010-ben megtörtént, igazán égetővé csak 2012-ben, a kiskorúak elfogásának előző évekhez viszonyított megduplázódását követően vált.

 

A kiskorúak elhelyezése tekintetében olyan gyakorlat alakult ki, hogy amíg a menedékkérelmet előterjesztő személyek elhelyezése egy központosított intézményben, a fóti Károlyi István Gyermekközpontban országosan megoldott, addig a menedéket nem kérők esetében az eljáró rendőrhatóság fő szabályként az illetékességi területén hatáskörrel rendelkező területi gyermekvédelmi intézményt jelölheti ki tartózkodási helyként.

 

Sajnálatos módon az illetékes gyermekvédelmi intézmények férőhely hiányára hivatkozva egyre többször utasítják el a rendőrség megkereséseit, azonban az elutasítás valós oka nyilvánvalóan az, hogy a magyar gyermekvédelembe jelenleg nincsenek meg a feltételek a külföldi kiskorúak speciális igényeit kiszolgálni képes gondozásra.

 

Hosszú távú megoldásként, a fóti intézmény mintáját alapul véve, a külföldi gyermekek mindenekfelett álló érdekét az szolgálná a legmegfelelőbben, ha – elsősorban a déli határszakaszon – egy olyan gyermekvédelmi intézmény kerülne kijelölésre, ahol lehetőség nyílna az ország teljes területén elfogott kísérő nélküli kiskorúak elhelyezésére.  Mindezzel biztosítható a magyar nyelvet nem beszélő kiskorúak speciális nevelési, kulturális, vallási és étkezési igényeinek kielégítése. Biztonsági szempontból is előnyökkel járna egy országos illetékességű gyermekelhelyezés kialakítása, mert így koncentráltabban lehetne az intézmény rendőrségi felügyeletét megvalósítani, ezáltal az embercsempészek ellen fellépni.

 

Az életkor meghatározás problémája sajnos rövidtávon nem oldható meg. Jelenleg ugyanis nincs olyan orvosi módszer, amely alkalmas lenne a megbízható és pontos életkor meghatározásra. A rendőrség olyan egészségügyi, pszichológiai protokoll kidolgozását készíti elő, amely segíti a végrehajtásban dolgozó szakértő orvosok munkáját és egységesíti az eljárást.

 

Tekintettel az életekor meghatározás pontatlanságára a rendőrség azt az eljárást alkalmazza, hogy amennyiben a nagykorúság időpontja beleesik az orvosi 1-3 éves orvosi hiba határba, akkor az eljáró idegenrendészeti hatóság a személy javára dönt, és nem rendeli el az őrizetet, hanem a kísérő nélküli kiskorút gyermekvédelmi rendszerben helyezi el.       

 

 

VII.4. Politikai okok, hatósági átszállítás Szerbián át Koszovóba

 

A koszovói állampolgárok problémája több egymást erősítő ok miatt került előtérbe 2012 őszén. A MALÉV csődje miatt megszűnt a Budapest-Pristina közvetlen járat, amellyel gyorsan és a hazai repülőtér és légitársaság előnyeit élvezve a magyar hatóságok egyszerűbben fértek hozzá a korlátozott számban rendelkezésre álló kitoloncolási helyekhez.

 

Más repülőtereken keresztül, átszállásokkal, sokkal bonyolultabb megszervezni az utaztatást. A Budapest-Isztambul-Pristina úvonal még az önkéntes hazatérés szervezőinek sem volt zökkenőmentes. Az IOM pedig a Budapest-Bécs-Pristina útvonalon nem szállíthat. Mindez jelentősen lelassította a kiutaztatás folyamatát.

Egész évben éreztette a hatását a Szerbia által a koszovói állampolgároknak nyújtott utazási kedvezmény, amelynek keretében a koszovói állampolgárok személyi igazolvánnyal és egy a személyes adataikat tartalmazó formanyomtatvánnyal átutazhattak a szerb területeken. A kilépés helyeként a magyar államhatáron a Kelebija-Röszke határátkelőhelyet adták meg. A koszovóiak azonban többnyire nem feleltek meg a schengeni belépési követelményeknek, ezért elsősorban a „zöld határt” illegálisan átlépve kívántak tovább utazni Nyugat-Európába.

 

Az ősz folyamán tovább erősítette a koszovói migrációt az a már évről-évre ismétlődő jelenség, hogy a nyáron haza látogató, Nyugat-Európában dolgozó vendégmunkások a jólétről beszámolva csábítják kiutazásra az otthoniakat.

Az igazi nagy migrációs hullámot azonban az gerjesztette, hogy Németországban jelentősen emelkedett a menedékkérők anyagi támogatása, amely egy nem kívánt gazdasági migrációt indított el a nyugat-balkáni térségből. 

Mindezek hatására 2012. év első kilenc hónapjában a rendőrség 740 fő koszovói állampolgárt állított elő az államhatár jogellenes átlépése, vagy annak kísérlete miatt. Az EK-szerb visszafogadási egyezmény alapján az említett időszakban 269 fő koszovói állampolgár átvételét tagadta meg a szerb fél. A tanulmány készítésekor 2012. október 15-én az őrzött szállásokon 211 fő koszovói állampolgár tartózkodott őrizetben.

 

Napjainkra nyilvánvalóvá vált, hogy a hazánkat érő jelentős koszovói migrációt az IOM önkéntes hazatérési programja nem képes megfelelő ütemben kezelni. A menetrendszerű járatokon a folyamatos igénybe vétel mellett is csak korlátozott számú, járatonként 3-5 fő, havonta 40-50 fő hazautaztatására van lehetőség. Ennek az intézkedésnek azonban, különös tekintettel Koszovó földrajzi közelségére, nincs migrációs visszatartó hatása.  

 

A megoldás a FRONTEX szervezésében biztosított charter járatokban, vagy az ennél költségesebb részleges kitoloncolások végrehajtásában rejlik.

 

Hosszabb távon további hatékony kitoloncolási lehetőséget és komoly visszatartást jelenthet, ha a rendőrségi javaslat alapján megvalósulna a Szerbián keresztül Koszovóba irányuló hatósági átszállítás.

 

Ennek a jogi lehetőségei az Európai Unió és Szerbia között fennálló visszafogadási megállapodás, valamint Magyarország és Koszovó között létrejött és 2012. augusztus 9-től hatályos kétoldalú visszafogadási megállapodás alapján biztosított.

 

A jogi lehetőségek és a feleket terhelő kötelezettségek ellenére a megoldás már nem szakmai szinten várható, hanem a Szerbia-Koszovó-Európai Unió közötti kényes politikai légkör figyelembe vételével esetleges magyar felsővezetői kezdeményezés alapján lehetséges.  

 

A visszafogadási egyezmények jobb alkalmazása érdekében felvetett problémák alapján továbbra is nyitott kérdés és megoldásra vár az emberi jogi követelményeknek megfelelő őrizeti rendszer kialakítása, az egységes közösségi fellépés a migrációt kibocsájtó államok irányába annak érdekében, hogy a saját állampolgáraiknak hazatérési okmányt állítsanak ki, a kísérő nélküli kiskorúak elhelyezésének megoldása, valamint a Koszovóba történő hatékony hazautaztatás lehetőségének elérése.




[1] Dr. Balázs László rendőr ezredes, rendőrségi főtanácsos, ORFK Rendészeti Főigazgatóság, Határrendészeti Főosztály Idegenrendészeti Osztály, osztályvezető